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学習院大学教授・鈴木亘のブログ（社会保障改革の経済学）

一言メッセージ：迷走を続ける社会保障改革へ怒りの提言

週刊ダイヤモンドの保育記事を考える(下)

傑作(1)

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まず、認可保育所には、公立認可保育所（自治体が運営）と私立認可保育所（主に社会福祉法人が経営）があるが、両者は運営コストや利権構造、内容が相当に異なる。運営コストの異常な高コスト体質を非難されるべきは、公立保育所、特に都市部の公立保育所であり、私自身は、私立認可保育所は、おおむね健全な財政規律が保たれていると考えている(これは、フォーサイトの私の記事(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)でもきちんと述べている)。

特に、私立認可保育所の保育士における給与の「低さ」や年齢層の歪みは、それ自身、かなりの問題がある。これは、私が行ってきたいくつかの研究調査(保育士賃金調査として最も良く引用される内閣府調査(http://www5.cao.go.jp/seikatsu/price/hoiku/)、それを基にした論文(http://www.esri.go.jp/jp/archive/e_dis/e_dis040/e_dis034a.pdf))からも明らかであるが、この背景には制度的な問題がある。つまり、私立認可保育所の人件費は、公立保育所のように公務員として自治体の一般会計からの充当が行われず、基本的に国の「保育単価」という補助金の枠内で決められる。

一般的に賃金は、保育士年齢や勤続年数が高まるほど高くしてゆかなければならないが、この保育単価は、保育士の年齢や勤続5年程度の20代後半の保育士を「モデル賃金」としており、実際の保育士の年齢や勤続年数にかかわらず、このモデル賃金に人数を掛けたものが人件費補助金（措置委託費の中に含まれる人件費）となる。このため、私立認可保育所の経営者にとっては、保育単価よりも実際の賃金が低い20代の保育士を採用している場合には採算が合うが、それを超える30代、40代のベテラン保育士の場合にはむしろ人件費は赤字となってしまう。

私立認可保育所の経営者の最も重要な仕事は、20代後半の保育士に良縁を紹介して退職(寿退社)してもらうことであるという笑い話があるほどであり、退職しない場合にも、年齢別賃金の伸び率は公立保育所をはるかに下回る横ばい状態とせざるを得ない。私立認可保育所の保育士の賃金が安く、若く勤続年数の低い保育士の割合が多いことは、実は、こうした制度上のゆがみが背景にある。ダイヤモンドの記事では、この話が、こうした仕組みを使って私立認可保育所の経営者が金儲けしているという話になってしまっている。しかし、現状の保育単価を考えると少なくとも人件費分でそれほど儲ける余地はあまり多くなく、私は記者に対して、むしろ私立認可保育所の保育士賃金の低さの理由として、この制度を説明したつもりである。

第二に、地方と都市の問題がいっしょくたに議論されてしまっている。待機児問題は、都市部の問題であり、したがって、待機児童があるために発生する高コスト構造や経営努力不足といった利権も、大部分は都市部限定のものといってよい。実際、地方の私立認可保育所の経営者たちには、規制改革会議でもきちんとお会いしているが、定員不足の中で利用者集めに努力しており、都市部のような地方単独の補助金もほとんどない中で、かなり高い経営能力を発揮していると思う。こうした経営者は、規制改革会議の提案していた直接契約や保育に欠ける要件見直しなどにずいぶん早いうちから理解を示されており、保育3団体とは一線を画すべき存在である。今回の記事も都市部の問題と限定する必要があったのではないか。

第三に、保育士給与の問題は、正規と非正規の差、年齢・世代間の差がとてつもなく大きく、これもいっしょくたには議論すべきではない。現在、公立保育所でも、朝夕の早朝・延長保育では、非正規(非常勤)の短時間保育士たちが多く働いているが、彼女ら（彼ら）の賃金は派遣労働者並みの低い賃金であり、同情すべき存在である。まさに、「解雇がなく、福利厚生充実・高給とりの大企業正社員　VS　何もない派遣労働者」という一般の労働市場の構図と同じか、むしろそれ以上の格差構造となっており、非正規保育士については、むしろ低賃金問題としてとらえるべきかもしれない。

また、公立保育所の正規（常勤）保育士の賃金俸給表（年齢、勤続年数に応じて急速に賃金が高まる俸給表）も、これまであまりに高いと批判されてきた行政職俸給表から、適正な福祉職俸給表に2000年から改められており、それが適用されている20代の保育士たちの賃金は、かなり妥当な水準になっている。したがって、正規保育士の中でも、年齢・世代によって、その賃金はかなり異なるのである。

さて、ダイヤモンドの記事で、私の発言として、「東京23区の保育士の平均年収は800万円を超え、園長の給与は約1200万円。園長は都庁の局長レベルだ」ということが引用されている。これは私のフォーサイトの記事(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)でも紹介したことであるが、ダイヤモンドの記事は、私の記事の不正確な引用で、正確には、東京都「23区」の「正規(常勤)」保育士の賞与や手当てを含めた年収である。あまりの金額の高さに驚かれた人々もいるようであるが、この金額は、私達の研究班が以前行なった内閣府「保育サービス価格に関する研究会」の調査(http://www5.cao.go.jp/seikatsu/price/hoiku/)で調べた厳密な大規模データに基づいている。

この研究班では、実は私が半年近い時間をかけて各自治体を一つずつ訪問して説得し、公立保育所の保育士の賃金台帳から正確に転記してもらい、それを統計的に厳密な手法で分析した。特に東京都については、研究班のメンバーとして、東京都の福祉局子ども家庭部子育て推進課長(当時)に入っていただき、東京都の全面的な協力の下、全ての区市町の公立保育士の賃金を集めて分析しており、2003年とやや古いが、未だにこれ以上、大規模で厳密な調査は無いであろう。実際、保育関係者の間でも良く使われているほぼ唯一の統計である。2003年以降、福祉職賃金が20代の保育士に広がっているが、公立保育士の中心は行政職賃金が適用される中高年であり、彼女達は2003年時よりもさらに高齢化が進んで賃金が上昇しているため、平均賃金は現在もほぼ変わらないと判断した(もちろん、いくつかの区について現状を確かめた上で判断した)。

ところで、東京都23区の公立保育所の正規保育士賃金が年齢に応じて余りに急速に高まる理由は、単に行政職賃金が高いことにあるだけではない。公立保育所は、一つずつが社会保険庁のように出先の独立王国であり、お手盛りで「職階」を上げているために、東京都庁の通常の職員よりもはるかに急速な賃金の上がり方となるのである。職階とは、主任、係長、課長、部長、局長などの職位のことである。通常の公務員は厳密な人事考課の元に職位が上がってゆき、そのほとんどの職員は低い職位で退職を迎える。しかしながら、23区の公立保育所では、勝手に職位がどんどん高まって行き、最後の園長は局長並みとなってしまうのである。高い俸給表とお手盛り職階の組合せとして、異常な賃金水準となる。

ちなみに、私のフォーサイトの記事(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)で紹介した東京都各区の0歳児1人当たりにかかっている保育運営費平均が月50万円程度であるということについても、余りの高さに驚かれた方が多いらしい。しかし、これは経済学の分野では以前から学術論文がいくつも書かれており(例えば、WEB上で見れるものとしては、岩手県立大学の福田素生教授の研究(http://www.ipss.go.jp/syoushika/bunken/data/pdf/14788708.pdf)や東京国際大学の上枝朱美教授の研究(http://www.kakeiken.or.jp/jp/journal/jjrhe/pdf/58/058_11.pdf)がある)、良く知られている事実である。

実は、各区の保育課とも、議会に予算案を掛ける際に、0歳児の1人当たりの月額運営費を算出して資料提出を行なうことになっており、また、決算後の外部監査の資料でも詳細な報告がなされている。私自身は、墨田区の保育料改定委員会の委員長をしていたので、墨田区に各区の議会提出資料を集めてもらったが、誰でも各区に資料提出を要求すれば（あるいは情報公開を依頼すれば）、容易にその資料が見られるであろう。

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週刊ダイヤモンドの保育記事を考える(上)

傑作(0)

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週刊ダイヤモンド11/21号に掲載されている記事「新規参入は断固拒否!!　保育園業界に巣くう利権の闇」という記事が話題を呼んでいる。この記事が巻頭ページを飾っているということだけでもかなり目立つが、ダイヤモンドオンライン(http://diamond.jp/series/closeup/09_11_21_001/)として、WEB上で記事を読むことができ、Yahoo Japanのニュースで紹介されたため、賛否両論、大変な反響のようだ。私のコメントが引用されていることからもわかるように、ダイヤモンド誌は、記事を書くにあたって、私のところにも取材に来た。

タイトルからしてまさに過激であり、書きぶりもやや煽るようなものとなっているが、冷静に読めば、記事の内容自体は、ごく常識的なものであることがわかる。記事の内容を大まかに要約すると、

(1)現在、待機児が深刻な社会問題となっているが、このように保育に対する需要が非常に大きいにもかかわらず、保育所の供給がなかなか増えない背景には、認可保育所が抱える構造的問題がある。

(2)構造的問題の一つは、認可保育所、特に公立保育所が、人件費をはじめとして非常に高コスト体質になっていることである。また、認可保育所の保育料は平均的に非常に低く設定されているため、保育所の運営費のほとんどは補助金で賄われており、各自治体とも財政難のおり、簡単に認可保育所を増やすことができない。

(3)また、この高コスト構造は、すでに強固に利権化している。そのため、利権を守るために、保育業界（日本保育協会、全国私立保育園連盟、全国保育園協議会連盟のいわゆる保育3団体）は、政治活動を通じて、株式会社やNPOなどの主体が保育業界に参入することを拒み続けており、それが保育所の新規参入・供給増が進まない大きな原因となっている。

というものである。特に最後の点については、まさに今、待機児童問題の解決を中心に、保育制度の改革を目指して議論を行なっている厚生労働省の社会保障審議会・少子化対策特別部会(http://www.mhlw.go.jp/shingi/hosho.html#shoushika)及び、その下にある専門部会(保育第一専門委員会(http://www.mhlw.go.jp/shingi/hosho.html#hoiku1)、第二専門委員会(http://www.mhlw.go.jp/shingi/hosho.html#hoiku2))における保育3団体の傍若無人なハイジャックぶりを見ても明らかであろう。議事録も上記HPに全て公開されているが、自己の利権を守るための身勝手な発言ばかりであり、こうした業界団体が、待機児童問題の解決にはほとんど関心がないことがわかる。

彼等の利権保持のロジックは、「保育の質を下げるべきではない」というものであり、今後、待機児童対策のために緊急に作られるべき新しい保育所にさえも、認可保育所並みの高い基準を求めている。保育の質とは、本来は、ハコモノの施設基準や人員基準といったハードウェアと、保育内容のソフトウェアの2つの面があるはずであるが、彼等の定義はハードウェアのみである。ハードウェアには高コストの費用が生じ、それが彼等の利権となっているのであるから、彼等の「現在の保育の質を下げるべきではない」という主張は、「（待機児童が生じようと、無認可保育所に不本意に入っている人がいようと、働きたくても働けない母親が居ようとも）、我々の利権を守れ！」ということと同義である。

特に最近は、「認可保育所並みの『保育の質』が保たれないと、待機児童の母親達ですら安心して保育所に入れない。」とか「保育の質が無認可保育所で保たれていないことが、待機児童が起きている一因である」という主張がされ始めているが、この「論理のすり替え」は実に許しがたい。待機児童の親たちのほとんどは、認可保育所に入れないので「やむなく」無認可保育所を選んだり、働くこと自体を諦めているのであり、保育所の質云々をみて、自発的に現状を選んでいるのではない。認可保育所、特に公立認可保育所の「ハードの質」を保つために、莫大な費用と補助金がかかり、限られた予算の中で、いわばそれにはじき出される形で、待機児童問題があるのである。

認可保育所の利権保持は、苦しい財政状況の中では、待機児問題の解決を、これまで同様、延々と放置・先送りさせることになる。これは、彼等に悪意があるかないかという問題ではない。例えば、限られた予算の中で運営されている生活保護制度では、母子加算の復活や医療扶助費への寛大すぎる支出をすると、予算不足の中、「水際作戦」と呼ばれる厳しい審査が起きて、本来、生活保護を受けるべきワーキングプアやホームレスが生活保護を受けられなくなるという事態となっている。母子加算の復活や医療扶助の潤沢な支出は、決して当人達に悪意あることではないが、結果として、かわいそうな人をさらにかわいそうな状況に追い込むのである。保育制度では、「質を保て」と署名活動にいそしむ認可保育所の親たちに決して悪意があるわけではないが、質に伴う莫大な補助金と認可保育所の利権を守ることにより、結果として、かわいそうな待機児童の母親達に犠牲を迫ることになっているのである。

ダイヤモンドの記事は、こうした利権に関連して、保育業界内では有名であるが政治的に絶対的タブーとなっていた話題(認可保育所の高コストぶり、私立認可保育所の一族経営の状況、その旨味と利権、東京都23区の「正規」保育士の高給ぶり、保育3団体の異常な政治活動と労働組合活動、それに対する厚労省と自治体の弱腰ぶり等)にも踏み込んでおり、やや不正確な記述や、若干の勇み足があるものの、全体として非常に勇気ある内容となっている。ダイヤモンドの記者には大いに敬意を表したい。

今までの自公政権下では、ほとんどこうした正論は押しつぶされ、こうした記事を書くマスコミもなかったので、こうした動きが出てきたことは大変望ましいことである。ダイヤモンド誌や他の経済誌にはもちろん、保育業界からの異論・反論も当然あるだろうが、これは大いに歓迎して、オープンな保育改革論議に持ってゆくことが重要である。これまでは、保育3団体や保育労組、自民党「保育族」が暗躍し、厚生労働省の審議会を牛耳ったり、密室政治の中で保育政策が決まってきた。これからは、公論の場でオープンな改革論議がなされ、これまで議論に参加する余地がなかった待機児童の親たちや、働くことを望んでいる専業主婦たちの立場を代弁するものがいる中で、保育改革論議が進むべきである。こうした中では、単なる身勝手な既得権益・利権の保持を唱えるものは非難を受けることになるだろう。

さて、この種の雑誌記事では仕方がないことであるが、わかりやすさを重視、あるいはインパクトを重視のため、ややバランスを欠いている点や、不正確な記述がある。その点を補っておこう。

以下、（下）に続く。

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週刊東洋経済の取材姿勢に対する疑問

傑作(27)

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週刊東洋経済10月31日号の特集「民主党でどうかわる？！年金激震！」が、一部で話題を呼んでいるようだ。私は、この記事の取材を受けていたが、余りに内容がひどいため、出版の翌日、週刊東洋経済の鈴木編集長に、反論記事を書かせて欲しいと要望していた。1週間ほどして、鈴木編集長から、「反論記事掲載はご遠慮いただきたい」との返事が来た。

以下、それに対する私の返事を転載するが、私が感じたことは、週刊東洋経済は内容はもちろん、取材姿勢も大変問題があるということである。石橋湛山の名を汚すことのないよう、現編集部には、自覚を持ってもらいたい。ちなみに、週刊東洋経済の記事の内容に対する反論は、近いうちに、別途、このブログに掲載する。

週刊東洋経済　鈴木雅幸編集長さま

1）丁寧なご返事をいただき、ありがとうございます。週刊東洋経済10/31日号「年金激震」の記事に対する私の反論を、週刊東洋経済にご掲載いただけない件、残念ですが、了解しました。

ちなみに、「弊誌の特集内容について、一部の方からは「厚生労働省の主張に迎合しているだけ」とのご意見もありましたが、編集部としてはこのような意見を大変残念に思っております。」とのことですが、私は「迎合」ではなく、厚生労働省、同省OB、同省お抱えの御用学者の主張そのもの、ほとんど一字一句違わないといって良いほどの内容だと感じました。今回の記事は、「年金官僚の詭弁」の総集編と言えると思います。

2）私の反論はいずれ他の場所に書きますので、その際にはお知らせしたいと思いますが、経済学者の主張に対して、週刊東洋経済の記事ではかなりの事実誤認と誤解があることがわかると思います。

一つだけ例を挙げれば、選挙前の民主党や、マスコミが煽ったとされる年金破綻論に、そもそも経済学者は組していません。「エコノミスト」と呼ばれる人々の主張はともかく、まともな経済学者で年金財政が破綻するといっている学者はそもそも居ないと思います。それは、2004年改正やそれ以前の年金改革が全てそうだったように、保険料を上げたり、給付をカットすれば、年金財政を維持できることは、そもそも当たり前のことだからです。

経済学者が問題にしているのは、その結果として起こる巨額の世代間不公平や国民負担の増大であり、それが将来の国民に許容されない水準になれば、政治的に年金が破綻する可能性があるという点です。ですから、民主党・マスコミが商売柄大げさに主張している破綻論と、経済学者の主張を一緒くたにするのは、全くの間違いです。

3）それはともかくとして、今回、私に取材に来た副編集長の野村明弘記者の取材姿勢には疑問を感じざるを得ませんでした。

9/30に私の研究室にいらして、2時間ほど、私の本の説明をさせられましたが、記事ではきちんと説明していることが意図的に削除されたり、本に書いていないことが書かれたりしています。例えば、私は、

(1)財政赤字を途中で発生しない（積立金を枯渇させない）という現状の制約の元では、「2重の負担」を一部の世代に集中して負わせることになるので、積立方式移行の成果は少ないが、

(2)2重の負担を基礎年金税源化によって別会計にし、途中経路として財政赤字を発生ができるようにすれば、2重の負担を超長期で幅広い将来世代に負担させることが出来、その結果として、積立制度移行の果実は大きいことを主張しています。

その全体の主張を取り上げず、(1)の主張だけ部分的に引用され、積立制度移行は意味が無いという結論を私が述べているかのように紹介されているのは、悪質な「揚げ足取り」というべきものであり、大変残念に思いました。また、私が主張しているのは、記事に書かれていたような（問題が多い）個人勘定の積立方式ではなく、世代勘定といって世代全体でリスクをプールするやり方ですから、これも事実に反した紹介になっています。

そのほか、私の主張を捻じ曲げて引用したり、紹介している例がいくつも散見されます。こうした点は、9/30の取材、あるいはその後、野村氏の求めに応じてお送りした論文やメールなどで、きちんと理解していただいていたはずなので、恐らく意図的に行なったものと思われます。

3）野村氏にも言いましたが、私は好意的な記者にも批判的な記者にも、公平に取材を受けています。それは、様々な対立意見があっても、論理的にお互いの意見を戦わせることで、やがて真実に到達できると、科学者として信じているからです。不快な取材にも耐えています。

今回も、明らかに批判的で不快な取材に、誠実に長時間応対しているのですから、せめて、私のインタビューや本を引用するのであれば、それが私の主張として正しいかどうか、事前に確かめていただきたかったと思います。

また、驚くべきことに、私の本を引用することは、一言も野村記者からは伺っていませんでした。図表を含めて、これほど広範に引用するのであれば、取材にもわざわざ来ているのですから、著者に一言断るのが一般的なマナーであると思います。

さらに、細かいところですが、出版後の週刊東洋経済10/30日号すら、私には送られてきませんでした。取材謝礼の無いこの種の取材は、せめて、出版後の雑誌や記事を送るのが最低限の礼儀だと思います。私は取材時間として少なくない機会費用をかけたのですから。雑誌、新聞取材を含めて、東洋経済以外の雑誌は、（たとえ批判的な記事であっても）これまで一つの例外もなく、きちんと送られてきましたから、非常に違和感を感じました。

こうした「食い逃げ的」取材姿勢をされると、一回限りのお付き合いにならざるを得ませんが、それは他のトピックスで取材にくる他の記者の迷惑というものでしょう。私は、翌週に保育改革の取材に来た週刊東洋経済の記者にも取材を受けましたし、これからも、週刊東洋経済の取材は受けるつもりですが、私の身近な経済学者の中には、野村氏を初めとする週刊東洋経済の取材は断ることにしている人も居ます。今回の記事も名前の挙がっているほとんどの経済学者に取材を断られたのではないでしょうか。そうすると、益々、一方的・偏向的な記事にならざるをえないわけですから、週刊東洋経済のためにもならないと思います。

わが国有数の経済誌として、これからも週刊東洋経済に期待していますから、どうかこのような取材姿勢を改めて、石橋湛山の名を汚すことのないよう、お願いしたいと思います。以上、（雑誌を購入した）一読者としての意見です。

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クローズアップ現代「貧困狙う“闇の病院”」で言い足りなかったこと

傑作(9)

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（山本病院は氷山の一角）
11月2日、NHKクローズアップ現代「貧困狙う“闇の病院”」にコメンテータとして出演した。テーマは、奈良県大和郡山市で、今年6月に診療報酬詐欺事件として摘発された山本病院の件である。現在、実際に行っていない手術で診療報酬を請求したとして、理事長の医師ら３人が詐欺の罪で起訴されており、必要のない手術を行って患者を死亡させた傷害致死の疑いでも捜査が進んでいる。

NHKでは内部告発を元に、事件が明らかになるかなり前から、山本病院にいた医師や看護師、患者など関係者への取材を行なっていたということで、①生活保護を受給する患者に行なわれる不必要で膨大な検査・手術のカルテを提示したり、②診療報酬を荒稼ぎするために（診療報酬の長期入院による逓減を避けるため）、患者を短期間で繰り返し転院させていることを裏付ける証言や証拠を見せるなど、「病院の貧困ビジネス」の実態をかなり生々しく、確実に捉えていた。また、③（通常は圧力がかかることを恐れてテレビでは扱わない）そうした転院でつながれた病院のネットワークの存在にも踏み込んでおり、完成度の高い、勇気ある番組であった。

しかしながら、今回は奈良放送局の記者さんも同時に解説に入っていたため、私の登場は番組後半残り4分という場面であり、残念ながら、十分に事件の背景や対策について話すことが出来なかった。本当は、国谷さんともう少し話す内容を打ち合わせていたのであるが、肝心の結論を話す前に番組が終わってしまい、誠に残念であった。ブログとは違って短い時間で勝負しなければならず、テレビは厳しい世界である。そこで、ここでは、番組で言い足りなかった内容を少し付け足しておきたいと思う。

まず、番組を見た視聴者は、「世の中にこんなに悪質な病院があるのか？」「ここは本当に日本か？」と山本病院の実態にさぞ驚かれたことだと思う。しかしながら、実際にはこれは氷山のほんの一角に過ぎない。山本病院が奈良県にあることからも明らかなように、実は山本病院は、こうした病院ネットワークの「下流」、いわば場末の病院である。はるかに実入りの良い貧困ビジネスは、実は、「上流」の大阪にある15ほどの病院（さらにその中心は7つの大病院）が行なっている。

こうした病院の多くは、俗に「行路病院（行旅病院）」として知られており、ホームレスの人々や日雇労働者が、心筋梗塞や脳梗塞などで路上で倒れた場合に、救急搬送先となる。救急搬送された場合には、一刻を争う状況であるから、生活保護の手続きをしている暇など無く、「急迫保護」といって直ぐに生活保護にかけ、生活保護から医療費（医療扶助という）を出せるようにする。これを、医療扶助の単独給付、略して医療扶助単給と呼ぶ。病状がある程度安定すれば、改めて手続きを行なって正式に生活保護受給者となる。

この番組で、「生活保護受給者の患者」と呼んでいたのは、実は、元々はホームレスの人々や、高齢で仕事ができなくなった日雇い労働者である。ほとんどの場合は、救急搬送という形で、行路病院に入ることになり、転院ネットワークの中で一生を終える。番組で紹介された人のように、まだ元気なうちに公園のテントから直接病院に連れてこられたケースは、やや希であると思う。

（問題が起きる背景）
なぜこうした問題が起きるのだろうか。その背景として、大まかに3つの要因を挙げることが出来る。まず第一に、ホームレスの人々や、高齢で仕事がなくなった日雇い労働者に対する診療の利益幅が非常に大きいことが言える。端的に言えば、儲かるのである。

ホームレスの人々、高齢の日雇い労働者は、長年、路上生活や不安定な生活を続ける中で、糖尿病や高血圧、肝臓病などの慢性疾患を患っている。しかしながら、こうした人々は、医療保険証を既に所有していないか、保有していても有効期限が過ぎているために、医療機関にかかることはできず、持病を放置して重症化している。日本の医療保険は皆保険制度であるといわれているが、実際には、ホームレスに限らず、こうした医療保険証を使えない「無保険者」は至るところに居るのである。

持病を放置する中でいよいよ心筋梗塞や脳梗塞で倒れ、救急搬送された場合には、手術などで多額の診療報酬を請求できる重篤な病状となっている。また、その後も検査や治療をする余地はいくらでもあるため、過剰な検査・治療を行なうことの名目が立ちやすい。このため、最初に運ばれる病院以外にも、第二、第三の転院先でも、十分に検査や治療が行なうことができ、十分な実入りを確保することが出来るのである。

第二に、生活保護という制度は、患者自己負担が全く発生しないために、モラルハザードが起きやすい。通常、モラルハザードといえば患者側の話であるが、この場合、むしろ医療機関側にモラルハザードが働きやすいといえる。一般の患者であれば、自己負担を1割もしくは3割支払わなければならないため、過剰な検査や治療には、患者や家族から苦情が出ることになる。しかし、生活保護受給者の場合には医療扶助という形で全額公費負担となるため、このような抑制のメカニズムが働かないのである。また、ホームレスの人々や日雇い労働者は、単身者がほとんどであるから、家族によるチェック機能も働かない。

さらに、患者側にも一種のモラルハザードが働く。もともと、医療が必要であるという名目で生活保護にかかることが出来たのであるから、この病院ネットワークによる囲い込みを拒否した場合、病院から追い出されるだけではなく、生活保護も同時に打ち切られる可能性が高い。このため、過剰な検査、治療に苦しみながらも、それに甘んじざるを得ない状況に陥っているのである。

第三の背景は、行政側の診療報酬請求に対するチェック体制の不備が挙げられる。過剰診療・不適切診療の存在は、まず初めに、レセプトという医療機関から保険者への請求書を審査することで発見される。転院を繰り返し、一から検査・手術を繰り返し行なっていた場合、電子化されたレセプト情報を個人ごとに過去に遡ってみれば（縦覧点検という）、一発で分かるのである。しかしながら、大阪市の場合、このレセプトの電子化が遅れており、未だに紙ベースのチェックを行なっている。このため、縦覧点検ができず、致命的なチェック体制の不備となっている。

しかし、こうしたレセプトのチェックだけでは中々、過剰診療・不適切診療と断定するには至らず、結局は、病院に立ち入り検査を実施して調べ上げるよりない。しかしながら、生活保護行政を行なうケースワーカーには、専門知識のある医療関係者がおらず、中々診療内容にまで立ち入る検査が出来ないのである。これも、大きな構造的欠陥である。

さらに、行政側も、ホームレスや日雇い労働者の治療を行路病院（行旅病院）だけに頼って任せてきているために、行路病院がこうした患者を引き受けてくれなかった場合に、引き受け先がなくたちどころに困ることになる。このため、生活保護行政を行なっている福祉事務所自身も、どうしてもこうした病院に甘く、問題を知りつつも、もたれあう構図が出来てしまっていると考えられるのである。

（どう対策を進めるすべきか）
では、この問題に対してどのような対策を採るべきなのであろうか。対策としては、5点ほどを挙げることが出来る。

まず、直接的な対策として、先ほどのレセプトの電子化をすすめ、チェック体制を強化することが挙げられる。また、行路病院（行旅病院）の場合に特に、モラルハザードの問題がおきやすいことが明らかなわけであるから、こうした病院の検査、立ち入り検査を、医療関係者を伴って行い、チェックをすることも必要である。その際、行路病院の関係者が検査を行なっては何も意味が無いから、ホームレス・日雇い労働者の側に立って普段から診療をしている無料低額診療所の医師や、良心的な診療所の医師に協力を求めることが考えられる。

さらに、行政側も、行路病院（行旅病院）だけに、ホームレスや日雇い労働者の治療を任せるという方針を改め、一般の病院がこうした人々を受入れやすい体制を作ることも重要である。この点で、お手本になるのが川崎市である。川崎市では、ホームレスの支援団体（水曜パトロール）が、川崎市の医師会や行政に働きかけることによって、協力謝金という制度が作られ、ホームレスの人々が一般病院で治療を受けた場合に謝金が下りる制度が数年前に作られた。また、ホームレスの人々が一般の患者と同じ入り口から入ることは難しいから、彼等が裏口から入れるように、裏口にシャワー室を設置し、その設置費に補助金が下りるようにしている。一般病院で治療ができれば、問題のある病院を頼らなくて済むのである。

また、そもそもの背景として、ホームレスの人々や日雇い労働者が、医療保険が使えず、医療機関にアクセスできずに、病気を長い間放置するという問題を解決することも重要である。このような対策として、2点の方法が挙げられる。一つは、無料低額診療所の拡充である。実は、日雇い労働者などの生活貧困者のために、無料低額診療所という公的施設があり、無料や非常に低額で医療を受けられる。しかしながら、その数は非常に少なく、わずかにある施設も十分に機能していない。その予算を拡充し、設置数を増やすことがまず必要である。

さらに、生活困窮者が実質的に無保険者にならないようにする対策も重要である。例えば、所得が非常に低い場合に、公費で保険料免除を行なって、国保に加入し続けられるようにしてはどうか。ホームレスの人々や高齢の日雇い労働者が、医療保険が使え、早めに持病を治療することができれば、救急搬送されて行路病院のネットワークに入り込む可能性を低くすることができる。例えば、高血圧のための血圧降下剤を飲むだけでも、ずいぶんと心筋梗塞、脳梗塞の発生率を低くすることが出来るのである。

こうした人々が保険料免除によって国保に加入し続け、早期に治療を受けることによって、病状の重篤化を防ぐことが出来るのであれば、最後に救急搬送で生活保護費に頼ってくるという現在の医療扶助よりも、純粋に公費の使い方として、安上がりになるに違いない。もちろん、その患者達の生活の質、生命の質（QOL）は、はるかに国保に加入し続ける方が望ましいことは言うまでもない。

ちなみに、番組で、医療関係者が言っていた「生活保護受給者は受け皿がないので、社会的入院をせざるを得ない」という発言は、私は間違いであると思う。病院というのは治療をする機関であるから、コストははるかに高いし、自立機能訓練など全くしないから（しても彼等の収入にならない）、患者の状態は益々悪化する。それよりも、病状が安定した段階で、大阪にあるサポーティブハウスのようなケアや支援が付いた住居施設に移し、生活保護を一定期間かけながら、自立機能訓練を図るほうがよっぽど社会的コストが低い。社会的入院に頼っているから、受け皿の整備が進まないのであり、因果関係は逆である。行政側は、はるかに低コストの受け皿の整備を進めるべきである。

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保育問題を経済学で考える～病児・病後児保育不足編

傑作(1)

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著名な池田信夫教授や大竹文雄教授に、雑誌フォーサイトに書いた待機児問題の拙稿(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)をご紹介いただいたおかげで、思わぬ大きな反響を得ることができ、驚くと供に感謝している。フォーサイトの記事では、民主党の子供手当てをバウチャー化することを提案していたが、この提案は私などよりはるかに早く、既に池田信夫教授がご提案されていた(http://agora-web.jp/archives/729502.html)。また、病児・病後児保育で著名なNPO法人フローレンス代表理事の駒崎弘樹氏もやはり同様の提案をしていることをご紹介いただいた(http://komazaki.seesaa.net/article/128679127.html#more)。昨日も、子ども手当ての財源を巡って、地方負担も考えているとの官房長官発言が波紋を呼んだが、民主党政権がこの子ども手当てのバウチャー化というアイディアを検討することを願っている(効果があるかどうかは分からないが、日銀時代の同期である津村啓介議員（国家戦略室・大臣政務官）に提案しておいた)。

ところで、現在、保育制度の見直しを進めている社会保障審議会少子化対策特別部会(http://www.mhlw.go.jp/shingi/hosho.html#hoiku1)の議論をみても、日本の保育業界、厚生労働省の保育行政に、経済学的な発想は皆無であることがわかる。それどころか、保育は福祉制度であるとして、市場的な発想を完全に排除しようとしているわけであるが、このバウチャーの議論一つをとっても、経済学の知見は保育改革に非常に役に立つ。今日は、役に立つもう一つの例として、病児・病後児保育の不足問題の対策を、簡単な経済学的発想で考えてみよう。

現在、都市部では保育所不足が深刻となっているわけであるが、たとえ何とか保育所に入所できたとしても、子育て中の女性が安心して就業に集中できるとは限らない。それは、病児・病後児保育施設が圧倒的に不足しているからである。子どもの発熱や病気は突発的でほとんど予測のできない事態であり、一旦保育所に預けた後でも、急遽迎えに行かなければならないなど、保護者が休暇や仕事の調整をあらかじめつけることができない。また、乳幼児に多い様々な感染症を発症した子供は、感染症が完全に回復するまでの長い間、通常の保育所に通うことができない。このため、病気をした子供、病後の子供を預かってくれる特別な病児・病後児保育施設に現在、非常に高いニーズがあるのである。

しかしながら、現在、運営されている病児・病後児保育施設のほとんどは、慢性的に経営が赤字の状態であり、病児・病後児保育施設を運営する主体が中々広がらず、圧倒的な不足状態が続いている。このため、子育て中の女性は、たとえ非常に能力の高い人であったとしても、時間の制約・責任の大きい正規雇用やキャリアの高い職を選ぶことが出来ず、やむを得ず非正規職を選択する人も多い。しかし、一旦、正規雇用を離れると、流動性の低い日本の労働市場では何億円という生涯所得を損することになり、子育て家庭にとっても日本経済にとってもこの点が大きなロスとなっている。

一方、病児・病後児保育施設が赤字経営になる理由は簡単である。病児・病後児保育施設は、平成21年から、看護師が利用児童おおむね10人につき１名以上、保育士は利用児童おおむね３人につき１名以上という基準となっており、人件費の固定費が高いが、利用自体は、突発的であり、常に利用者があるとは限らない。全く利用者が居ない日が何日も続いた後に、突然、季節性のインフルエンザなどが流行して、需要が集中するなど、需要の変動が激しいのである。

病児・病後児保育施設の収入は、自治体からの補助金がわずかにあるほかは、この突発的利用者からの利用料を得るしかない。利用料も補助金を利用している手前あまり高くすることができないし、利用料が高いと非正規労働者等は休業して対処してしまうため、構造的に採算割れの状態となってしまうのである。現在、厚生労働省や社保審少子化部会は、補助金のあり方や市町村への病児・病後児保育施設設置の義務化など、様々な案を検討しているところであるが、この需要の突発的変動と普段の利用率の低さにどう対処してよいかわからず、完全にノー・アイディアの状態である。事の重要性にもかかわらず、問題が放置され続けている。

簡単な経済理論から考えて、こうした予測できない突発的変動と普段の利用率の低さという特徴を持つ需要への対策は、「保険」制度にすることである。そもそも、病気による通院・入院リスクは、医療保険という形で対処されているのであるから、病児・病後児保育を保険化するという発想は極めて自然である。つまり、病児・病後児保育を利用しない月も、病気があったら預けられるという安心を買うために、利用料（保険料）を支払ってもらうのである。その代り、病気になったときの利用料は、現在の１日５千円前後の価格よりももっと下げて良い。

実際、民間で病児・病後児保育を提供しているNPO法人フローレンスは、会員制で運営されているが、彼等が徴収している会員料がまさに保険料に当たるものである。ただし、任意で行なわれる民間の保険市場には、「逆選択」という市場の失敗が起きて、リスクの高い人ばかりが集まるため、採算は厳しくなる。フローレンスの利用者は、機会費用の高いかなりの高所得者が多いが、任意の民間保険市場にしている以上、これは当たり前であり、低中所得者の利用は難しいという問題が生じる。

この逆選択現象を防ぐためには、病児・病後児保育を多く利用する人もそうでない人も、機会費用の高い人もそうでない人も、皆、強制で病児・病後児保育の保険料を支払わなければならないという制度にすることである。そのためには、通常の保育所の保育料に加えて、この病児・病後児保育の保険料を一緒に強制徴収する仕組みとすることが良いと思われる。その代り、保険料を支払っている以上、病気になれば必ず、病児・病後児保育を利用できるということにして施設数を増加させる。これにより、女性就業増、女性就業の高度化・正規化が進めば、日本経済にとっても良いことであるし、少子化対策としてももちろん効果を持つことは言うまでもない。

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待機児童問題は何故解決できないのか？

傑作(2)

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新潮社の月刊誌フォーサイト(Foresight)に書いた「潜在待機児童八十万人を解消するために～認可保育所に入れない待機児童が急増している。保育業界の「既得権益の闇」にメスを入れなければ問題は解決できない～」という小論が、意外にも評判を呼んでいる。

大阪大学の大竹文雄教授がブログ(http://ohtake.cocolog-nifty.com/ohtake/2009/09/post-4bb9.html)で取り上げてくれたのを皮切りに、時事通信が配信記事にし、週刊東洋経済などいくつかの雑誌が取材に来た。私としては当たり前のことを書いただけであるが、この分野は、財源論を無視した「きれいごと」や「たてまえ」ばかりの世界であり、正論（それは、しばしば「不都合な真実」である）を述べる人がほとんど皆無なので、珍しいのだろう。

昨日も、福島消費者・少子化担当大臣が、消費者庁の家賃を４年間で６億円減額して、ねん出した経費について、私立の保育所を建設するための補助金に充てたいという考えを示したそうだ。福島大臣は、「６億円あれば、９つの私立保育所に対し、建設経費を援助できる。大体１０００人の保育園児の支援ができるので、国民の税金をそのように使っていく」といったそうであるが、これを世間では「焼け石に水」という。「こども手当て」のしわ寄せ（財源不足）で、民主党政権の待機児童対策は、自公政権時代よりもむしろ後退するのではないか、私は本気で懸念している。

時事通信とフォーサイトのはからいで、今回は特別に、記事全文がWEB上で、無料で読めるようになっているので、是非、紹介をしたい。ここ(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)をスタートに、下にあるボタンで4ページにわたって全文を読むことが出来る。

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財源不足下でも待機児童解消と弱者支援が両立可能な保育制度改革

傑作(0)

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一橋大学経済研究所のディスカッションペーパー No.459として、「財源不足下でも待機児童解消と弱者支援が両立可能な保育制度改革～制度設計とマイクロ・シミュレーション」という論文を書いた(http://www.ier.hit-u.ac.jp/pie/stage2/Japanese/d_p/dp2009/dp459/text.pdf)。

厚労省が想定する「認可保育所」の増設による待機児童解消策は、国と地方の公費を合わせると、毎年、1兆4千億円（改革当初の数年はおそらく2兆円規模）の財源が必要であり、自公政権下でも、あまりの高コストぶりに、実行に移すことが出来なかった。

期待されていた民主党の政策も、どうやら「こども手当て」財源の捻出だけで精一杯の様子であり、とても待機児童解消策に財源を付ける余裕がなさそうである。しかしながら、少子化対策のターゲットである「団塊ジュニア」たちはもう既に30代後半であるから、悠長に対策を先送りするわけにはいかない。そのためには、フォーサイト10月号で書いた『潜在待機児童80万人』を解消するためにという記事(http://www.jiji.com/jc/v?p=foresight_9001)のように、こども手当てをうまく財源として使うようなアイディアか、そもそも財源が少なくても実行可能な待機児解消策を立案すべきである。

この論文では、後者のアイディアを展開し、制度設計の詳細と財政・経済シミュレーションを行っている。専門的論文なので、必ずしも読みやすいわけではないが、結論は誰でも分かることなので、下記に紹介しておこう。少子化部会の専門委員や厚労省の官僚は、福祉や法律は専門でも、制度設計は「ど素人」であるから、彼等が議論している内容を実際の制度に置き換えると、大変な混乱が起きてしまう。政策立案には、きちんとした科学的根拠のある制度設計とシミュレーションが本来必要なのである。

（論文要旨）
　本稿では、現在、改革論議が大詰めを迎えている保育制度改革について、経済学の観点から問題点を整理し、財源不足下でも待機児童解消と弱者支援を両立できる改革案を提案した。厚生労働省の社会保障審議会少子化対策特別部会が2009年2月に発表した第1次報告(「社会保障審議会少子化対策特別部会第１次報告－次世代育成支援のための新たな制度体系の設計に向けて－」)は、「保育に欠ける」要件の見直し、直接契約方式導入など、保育制度の歴史的転換点となる仕組みが取り入れられた。しかしながら、保育所の供給増を図る対策に関して具体性に欠け、需給調整の仕組みが欠落するなど、制度設計上、致命的な問題点を抱えている。

　これに対して、本稿が示した改革案は、①「新認証保育所」による供給増、②原則価格自由化による需給調整、③利用者への直接補助による弱者対策、応能負担の維持を提案しており、少子化部会・第1次報告を補う現実的な改革案と考えられる。また、100万人の保育所利用者増を骨子とする「新待機児童ゼロ作戦」を達成するための公費財源は、厚生労働省が想定する認可保育所による供給増では、毎年約1兆4千億円の金額が必要と見込まれるが、本改革案では、ほぼその半額の7000億円程度で実行することができる。50万人の保育利用者増であれば、1千億円強の公費財源で達成可能である。本稿は、こうした公費を含めた具体的な改革後の姿を、未就学児童を持つ大規模家庭データを元にした、マイクロ・シミュレーションによって試算した。

　今後の数年間のわが国の状況を考えると、人口減少・労働力減少が急速に進む中で、「団塊世代」が大量に年金受給者となるために、社会保障財政が益々逼迫してゆくことになる。また、少子化対策のターゲットであった「団塊ジュニア」と呼ばれる人口層が出産可能年齢を過ぎようとしている。こうした状況下で、急ぎ少子化対策・女性労働力増を進めようとするのであれば、「財源が無ければ何も改革しない」という従来の方針を改め、財源が少なくても直ぐに実行可能な対策を立案すべきである。

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無料低額宿泊所問題をどう考えるべきか(下)

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以下、（上）からの続き。

（宿泊所が抱える制度的矛盾）
宿泊所が抱える最大の制度的矛盾は、現実に、様々なケア（服薬管理、金銭管理、生活管理、行政手続き代行やコーディネート、病院への付き添い、事件・問題の処理等）や支援（就労支援、社会生活自立支援、生活相談等）が必要であるにもかかわらず、その人件費や諸費用を明示的に費用徴収できず、本来は、住宅スペースの費用である「住宅扶助費」の中からしか捻出できないようになっている点である。つまり、「家賃代である住宅扶助を多少原価よりも多めに取っても目をつぶるから、その中でケアや支援をやるように」と制度的に命じられているのである。

その制度的な不透明さが、「貧困ビジネス」と良心的な宿泊所との間の線引きを難しくし、貧困ビジネスがはびこる原因となっている。つまり、本来、住宅扶助というのは単なる家賃代なのであるから、極力ケアや支援を少なくし、純粋に居住スペースだけを提供する場合に、うまみの大きい「貧困ビジネス」になってしまうのである。しかし、そうなったとしても、そもそも住宅扶助にケアや支援が「込み」になっているという制度的矛盾があるために、明確に法律違反であるとは中々言えない。実際、冒頭の千葉の施設で問題とされている点の多く（保護費の大半を徴収、利用料の割りに建物の質が低い、原価が住宅扶助より低い、金銭管理をしている）は、良心的な施設も似たり寄ったりであり、貧困ビジネスと良心的施設の線引きは、実は物理的にはかなり難しい。

また、もう一つの矛盾は、宿泊所入所者に介護保険の利用が認められていないということである。宿泊所の入所者の高齢化に伴い、現在、宿泊所には要介護認定を受け、介護保険料を支払っている要介護者が多数存在している。また、そもそも、病院や介護施設の退所者には要介護者が多い。しかし、介護施設不足・総量規制強化に伴って、宿泊所から介護施設に行くルートはほぼ存在せず、入所期間がやむなく長期化しているのである。こうした高齢の入所者にとって、宿泊所は一時的通過施設ではなく、実質的に「終の棲家」となりつつある。それにもかかわらず、一時的施設という位置づけであるため、一部の例外を除き、要介護認定を受けている要介護者に介護保険利用が認められていないということは問題が大きい。

こうした制度的矛盾の一つの解決策として、東京都では「自立援助ホーム」として、無料低額宿泊所でないが、東京都の保護課が認めるケアや支援の基準を満たす施設に対して、住宅扶助費を特例の1.3倍にするという運用を行なっている。しかし、自立援助ホームという名前は、東京都の運用事例集にわずかに記載されるに過ぎず、制度的・法的に極めて惰弱である。東京都の保護課も、自立援助ホームという制度があることを、公にマスコミに認めたがらないということであるから、いつ梯子を外されるか分からない状況で、ケアや支援を手厚く行なう良心的な施設が簡単に増加するとは思われない。また、住宅扶助の中でケアを行なうという矛盾自体は、この制度でも解決されていない。

（どのような対策・政策が必要か）
それでは、根本的な対策はどのように設計すべきであろうか。経済学の観点からは、「アメとムチ」の両面からの対策を行なう行なうべきといえる。まず、ムチであるが、地域別に異なるガイドラインを共通化し、厚生労働省から全国に対する省令や政令の形で、無料低額宿泊所が満たすべき施設基準やケア・支援の基準を定めるべきである。その法令に違反する施設には、一切の住宅扶助費支給や後述のケア・支援に対する補助金を認めない。この点は、規制強化を断固として行ない、一定基準以下の劣悪な施設を排除する必要がある。

しかし、単なる規制強化だけでは、アンダーグラウンドにもぐる施設が増えて、かえって問題が深刻化、複雑化するだろう。これを防ぐには、ムチだけではなく、アメも必要である。まず、バリアフリーの整備や防火設備などに対して、施設整備補助金を出し、それをアメに、無届施設を登録させたり、行政の立ち入り検査や指導を受けさせるということが考えられる。また、ケアや支援については、住宅扶助費からではなく、一定の内容を条件として人件費や諸費用を出す「ケア・支援補助金」を創設すべきである。ケアや支援の費用が明示的に出ることにより、それに力を入れる質の高い施設の採算性が増し、質の高い施設の供給が増加する。

これにより、住宅扶助費にケア・支援を「込み」にするという不透明な制度から、ケア・支援分を明示的に切り出すことにより、貧困ビジネスが起きにくい構造を作ることにもなる。また、このケア・支援補助金は、ホームレスをアパート等の一般居宅に直接移行させ、居宅支援を行なっている支援団体も受けられるようにする。そのほかの中間施設のアフターフォローにも一定程度使用可能なものとする。そのことによって、宿泊所が存在しない地域や宿泊所以外の手段で自立するホームレス・生活困窮者達の支援も促進されることとなる。

一方、住宅扶助については、むしろ、住宅の質の良し悪しで金額が変化する基準を設けるべきである。現行の住宅扶助は、質の悪いところも良いところもほぼ一緒であり、生活保護受給者が多い地域では、住宅扶助費の上限に、民間アパートの家賃が張り付くという不思議な現象が起きている。この問題は宿泊所も同様であり、「ケア・支援補助金」創設によって、純粋に住宅費用分だけとなった住宅扶助は、居住スペースの質・広さを評価して変化する仕組みにするべきである。

介護保険も現実的な状況に応じて、居宅として利用可能にする。ただし、介護保険を提供する法人と宿泊所を運営する法人が同一となってしまっては、北海道で展開されている悪質な老人下宿のように、老人を囲い込みにする新たな「貧困ビジネス」となりかねない。したがって、宿泊所と同一法人・関連法人の介護サービス事業者の利用を禁じるなどの措置を講じることも考えられる。

こうした施設整備補助金、ケア・支援補助金を受ける代わりに、宿泊所には情報公開・施設評価（第三者評価、福祉施設評価等）の義務化を行なう。また、自治体による定期の立ち入り検査を実施することも認めさせる。ただし、これらを実施するのが多忙極めるケースワーカーであっては、実質的に意味が無いので、自治体の住宅や介護セクションの人員を動員して実施するようにしてはどうか。以上のようなアメとムチをうまく使い分け、宿泊所を生かしつつも、劣悪な施設を排除するということが、今後の現実的な「宿泊所問題の解決策」となると思われる。

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無料低額宿泊所問題をどう考えるべきか(上)

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（無料低額宿泊所問題とは何か）
このところ、無料低額宿泊所に関するマスコミ報道が過熱化しており、さながら「宿泊所バッシング」とでも言うべき様相を呈している。各新聞や週刊誌が競うように行なっているキャンペーン的報道、あるいは、それを追いかけてテレビ局が次々と流す映像によって、もはや「無料低額宿泊所といえば貧困ビジネス」というイメージが出来上がりつつあるといっても良いほどである。しかしながら、「たまゆら」で有名になった無届老人施設の問題と同様、これは善か悪かといった単純な二元論で割り切れる問題ではなく、その背景には様々な制度的矛盾・問題が存在している。また、「無料低額宿泊所を無くせ！」という「宿泊所排除論・退場論」も盛んであるが、無くして問題が解決するほど現実は単純ではない。むしろ、こうした単純な発想に基づく政策は、問題を悪化してしまいかねないので注意が必要である。

無料低額宿泊所とは、わかりやすいように簡単に言ってしまえば、生活保護を受けて路上生活から脱したホームレス達が、アパートなどの一般居宅に移る前に、まず一時的に入所し、社会復帰を目指して集団で生活している「下宿」である。最近は、野宿生活に至る前のホームレス予備軍や、病院や介護施設から退所した生活保護受給者の受け皿としても重要な機能を負っている。建物は、学生下宿や社員寮、簡易宿泊所、旅館、古いアパート、文化住宅などを改装したものが多い。施設側は、居住スペースを提供するほかに、食事や様々なケアを提供したり、自立に向けた就労支援・生活支援を行なっており、生活保護費の中から食費や雑費、施設利用料を徴収して運営を行なっている。

法的には、社会福祉法で定められた第2種社会福祉事業という扱いであり、「生計困難者のために、無料又は低額な料金で簡易住宅を貸し付け、又は宿泊所その他施設を利用させる事業」を行なうことを目的とする。しかしながら、無料低額宿泊所には、社会福祉法において施設基準や人員基準、ケアの基準がなく、自治体に届け出て登録するだけで簡単に参入できるために、その質はまさに「玉石混交」といった状態である。その中には、マスコミ報道が問題とする「生活保護費をピンハネする貧困ビジネス」といわれても仕方が無い劣悪な施設が存在することは、確かに事実である。

今回の貧困ビジネス報道の発端となったのは、以前から関係者の間で悪名高かった千葉県の施設であるが、①入所者に無断で銀行口座を開設して生活保護費を徴収・管理する、②生活保護費の大半を施設利用料や食費等の名目で徴収してしまう、③高額の利用料を徴収する割に施設の質が劣悪である、④施設の賃料等の原価が、収入である住宅扶助費を下回ることなどが問題となっている。その後、槍玉に挙がっている多くの施設も状況は似たり寄ったりである。

また、こうした報道を受けて、テレビ局が次々に流した宿泊所の映像では、老朽化した建物、三畳一間の狭い個室、あるいは粗末なベニヤ板などで仕切られた相部屋、共同トイレ、共同入浴場、質素な食事、しばしば入所者を叱りつける管理の厳しさ等が映し出された。実際には、こうしてテレビに映った施設の全てが悪質な貧困ビジネスというわけではないが、これまで宿泊所というものの存在は、世間にはほとんど知られていなかったため、こうした映像を初めて目にした人々の中には、宿泊所の厳しい環境に、衝撃を受けた人も多かったものと思われる。

このため、「無料低額宿泊所＝貧困ビジネス」というイメージがもはや定着しつつあるといっても良いほど、宿泊所全般の印象は悪くなっている。また、ホームレスの支援団体の中でも、直接、アパート・一般居宅への移住を支援している団体を中心に、宿泊所をもはや不要とする「宿泊所排除論・退場論」が起きている。こうした中、厚生労働省も宿泊所における保護費の支給方法など実態把握のため、現在、全国調査を行っており、今後、何らかの規制強化・指導が実施されるものと見込まれる。また、厚生労働省は、無届の無料低額宿泊所に入所している生活保護受給者を対象に、アパート・一般居宅を確保して自立を支援するモデル事業を、都市部の自治体を中心に20カ所程度で実施するとしている。さらに、宇都宮健児氏を中心に、貧困問題に取り組む弁護士等が「無届・無料低額宿泊所問題弁護団」を結成し、不適切な施設に対して、刑事告訴や民事訴訟を起こす方針を発表している。

（劣悪宿泊所増加の背景）
このように、ヒートアップし続けている宿泊所問題であるが、実は、こうした問題は何も最近、突然起きた問題ではない。劣悪な宿泊所の問題は、むしろ宿泊所が急増しはじめた2000年代初めの方がはるかに深刻であり、その頃は今のような貧困ビジネスという言葉は無かったと思うが、まさにそうとしか言いようの無い無法な施設が多かった。しかし、2003年末に東京都が無料宿泊所のガイドラインを策定したのに前後して、神奈川、千葉、埼玉などの周辺の各自治体も次々とガイドラインを定め、問題のある宿泊所は急速に減少してきたのである。最近は、むしろ、高齢者居住や就労支援等に特化するような宿泊所が現れ、機能分化が進み、宿泊所は新たな段階に深化しつつあるという印象を、私自身は実地調査を通じて持っていた。

それだけに、数年前の記憶をフラッシュバックさせるようなマスコミ報道に初め違和感を抱いたが、多くの報道を見たり、関係者の話を聞く限り、生き残っていた劣悪な施設が息を吹き返しているのはどうやら間違いないようである。また、劣悪施設はガイドライン導入後の一時期に比べて明らかに増加しているようである。こうした背景には、主に3つの原因が考えられる。

まず第一に、近年の高齢生活保護受給者の急増によるケースワーカーのマンパワー不足が挙げられる。現在、ケースワーカーは、通常の業務でさえオーバーワークである中、急増し続ける高齢生活保護受給者や、病院や介護施設から次々に退所する高齢の生活保護者の受け皿を探すことに必死の状況にある。こうした中で、宿泊所を一つ一つチェックして回ることは事実上不可能であり、例え劣悪な施設と分かっていても、とにかく受け皿となっている施設には多少の目をつぶらざるを得ない。宿泊所の中には、ケースワーカーが行なうべきケース記録を代行するような施設もあり、だんだん持ちつ持たれつの関係になってゆき、ケースワーカーの施設への監視力・交渉力が弱まっていることが、貧困ビジネスを許す背景である。

第二に、これはほとんど誰も指摘していない点であるが、現在のガイドラインが実態からかけ離れた厳しすぎる内容になっている点が挙げられる。その典型的な例がA方式・B方式で有名な東京都のガイドラインである(http://www.metro.tokyo.jp/INET/OSHIRASE/2004/01/20e17100.htm)。現在のガイドラインは、宿泊所に様々なケアや支援を求めているにも関わらず、外形的な施設の面積だけで、住宅扶助額が変化する仕組みになっており、ケアや支援をすればするほど採算が厳しくなる仕組み（インセンティブ構造）となっている。このことが、ケアや支援を行なわない劣悪な施設を生きながらえさせ、むしろ、貧困ビジネス化を誘発していることは、もっと強調されるべきである。第三に、もちろん、こうしたガイドラインは単なるガイドラインに過ぎず、法的拘束力が弱いことも問題の背景となっている。

（宿泊所排除論、単純な規制強化論は現実的か）
　宿泊所の今後を論じる前に、宿泊所が近年果たしてきた役割について少し触れておこう。宿泊所が急増を始めたのは2003年頃であるが、これはホームレスへの生活保護受給基準が緩和された時期とほぼ重なる。それまで慣例として、住所が無いと生活保護申請を受けない福祉事務所も多かったが、2003年7月に厚生労働省は、「居住地が無いことが保護の要件に欠けるものではない」とする通達を出し、ホームレスへの生活保護受給の道が大きく開かれた。また、東京都においては、こうしたホームレスに生活保護を決定した場合、居住地の自治体が財政負担するのではなく、都が一定期間、財政負担を行なうとするルールにしたことも大きかった。

このため、無料低額宿泊所が路上に居るホームレスにアウトリーチして入所を勧誘し、同時に生活保護受給申請を手伝って収入を確保するというビジネスモデルが急成長を遂げたのである。これにより、生活保護受給件数は急増したが、同時に路上生活を送るホームレスは急減していった。その当時、私が講演を行なった東京都郊外のある福祉事務所のケースワーカー達は、「それ以前は保護をかけようにもかけられず、見て見ぬ振りをせざるをえなかったホームレス達に対して、宿泊所というビジネスモデルはまさに画期的である」と評していたが、私もまさに同感であった。例え、良心的ではない劣悪な施設であったとしても、路上生活を送り続けるよりはマシであったのであり、生活保護の申請を実質的に代行し、ホームレスをとにかく「畳の上に上げた」宿泊所の歴史的役割は、やはり十分に評価されるべきことである。

しかし、こうした宿泊所の歴史的役割は既に終わっており、宿泊所は退場し、これからはアパート等の一般居宅に直接移行し、居住支援を行なうべきだとするのが、このところ盛んになっている「宿泊所排除論・退場論」である。もちろん、こうした一般居宅に対する居住支援の優れている点は私も認めるが、これが宿泊所に取って代わり、宿泊所を不要にすることができるとは思われない。第一に、数量的に不可能である。現在、宿泊所に入所している総数は公式に把握されているだけでも1万3千人程度となるが、無届施設も含めるとさらに数千は多い数となろう。これだけの数量を排除してしまって、一般居宅に移すというのは全く現実性が無いといえる。一般居宅に移れない場合には、再路上化するということになるが、それは貧困ビジネスよりもはるかに劣悪な環境に戻すことを意味する。

また、最近の宿泊所は、アウトリーチでホームレスに生活保護をかけるというビジネスモデルから脱却しつつあり、実は、ホームレスに至る前の生活困窮者や、病院や介護施設からの退所者の受け皿として機能している。既にアウトリーチによる入所者は少数であり、大半の入所者が、福祉事務所経由のこうしたホームレス以外の生活保護受給者に成りつつあるのである。こうした大量の入所者の引き受け先を見つけることは、福祉事務所にとって、まさに時間との戦いとなっており、数量的に大きな受け皿となる宿泊所に頼らざるを得ないのである。一つ一つアパートなどの一般居宅を見つけ支援するということは、確かに理想的であるが、現状の需要の急増がそれを許さない。現状では、一般居宅+居宅支援モデルは、宿泊所と補完的なものと位置づけるべきである。

こうした観点から考えると、「たまゆら」で有名になった無届介護施設の問題と同様、宿泊所を排除することでは何も解決しない。また、極端な規制強化を行なった場合には、そもそも無料低額宿泊所の登録を行なわない、あるいは登録を取り下げるという無届施設化が起きることは容易に想像される。現に、そのようなアンダーグラウンドにもぐって行政に知られていない施設は既に多く存在している。したがって、この問題は宿泊所をどう生かすか、どう変えてゆくかという視点から考えることが重要である。対策として考えるべき問題設定は、どのように貧困ビジネスとされる劣悪施設を排除し、宿泊所全体としても質を底上げしてゆくかということなのである。

→以下、次回ブログ「無料低額宿泊所問題をどう考えるべきか（下）」に続く。

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ホームレス支援全国ネット研修会

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明日10/9（金）に、ホームレス支援全国ネットワークの全国研修会が開催されます。下記が開催要領で、一般参加可能です。私も宿泊所問題や家賃補助政策について講演をします。講演に使うレジュメを私のHPにおいておきました(http://www.geocities.jp/kqsmr859/teigen/h21-10-9.doc)ので、ご参考まで。

開催要領
　　日時 2009年10月９日（金）12時30分～
　　　　　　　　　１０日（土）13時まで
　　場所 9日／市川グランドホテル桐の間　
　　　　　　　　千葉県市川市市川1‐3‐18　JR市川駅徒歩3分）
　　　　 10日／日本基督教団市川三本松教会　
　　　　　　千葉県市川市市川1‐24‐9　ホテルから徒歩3分
　　後援大阪市立大学都市研究プラザ、厚生労働省

　　■プログラム
　　　９日 12：30 受付開始
　　　　 13：30 主催者挨拶奥田代表
　　　　来賓挨拶
　　　　　　厚生労働省　社会援護局地域福祉課
　　　　　　　　　　　　　寺尾　徹課長
　　　　 13：50 研修①　進行　水内理事
　　　　　　講演「NPOによる住宅困窮者の支援事業
　　　　　　　　　スキームと公民の連携体制」
　　　　米野史健氏（大阪市大都市研究プラザ）　
14：40　コメント1　「経済学からみて」
　　　　鈴木亘氏　（学習院大経済学部）
15：10　コメント2　「社会的企業論からみて」
　　　　橋本理氏（関西大社会学部）
　　　　 15：40　休憩　質問用紙記入、回収
　　　　 16：00　質疑応答
　　　　 17：00　総括　
　　　　　　　「居住支援とソシアルインクルージョン」
　　　　　　　　炭谷　茂氏
　　　　 17：20　まとめの挨拶　山田副代表
　　　　 17：30　臨時総会
　　　　 18：10　終了　休憩
　　　　 18：40　同ホテルにて　交流会進行　高沢理事
　　　　 20：30　終了

　　10日 9：00　研修②　
　　　　　　　　　「各地で行われている地域生活安定化支援の実際」
進行　安江理事、水田理事
　　　　 9：00 事例報告１　ふるさとの会の実践
　　　　 9：30 事例報告２　釜ヶ崎支援機構の実践
　　　　 10：00 事例報告3　支援ネット新潟の実践
　　　　 10：30 事例報告4 北九州ホームレス支援機構の実践
　　　　11：00　事例報告５　市川ガンバの会
　　　　 11：30 討論
　　　　 12：00　「地域生活安定化支援事業」について
　　　　　　進行　奥田代表
　　　　 13：00　　解散

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　下記のE-mailに申し込みください。

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