水口章：国際・社会の未来へのまなざし

市民と基礎自治体

市民にとって、基礎自治体は身近な生活の中の課題や問題に直結するものであるため、その行政のあり方に注目する人が多い。したがって、「遠い」対外政策などと異なり、市民の行政評価は往往にして厳しくなる。

しかし、基礎自治体が開かれた民主的組織として政策決定や行政運営をしなければ、公正な評価はできないのも確かである。

 

国際社会でも21世紀は地方分権化の時代だといわれている。

しかし、日本では古い行政システムや「官尊民卑」の思考で業務を行っている基礎自治体が少なくない。そこでは、首長、議会、幹部職員が「市民生活重視」を公言しながらも、実態は市民益とはかけ離れた施策がなされ続けているケースが多いのではないだろうか。

いわば、「みせかけだけの開かれた民主的組織」である。

 

以下に、フジテレビの「とくダネ！」をはじめ多くのマスメディアでも取り上げられた、練馬区の「光が丘日大病院撤退問題」を事例として考えてみる。この事例は私の身近な問題でもあるのだが、ここでは撤退の是非を問うのではなく、政策学の観点から論じることにする。

そのことで、「市民軽視」の施策がとられることが多い日本社会の特性について個々人が考える契機となればと願っている。さらに言えば、東日本大震災での国、県、基礎自治体の三層構造と、タテ割りの省庁の行政により、大きく復旧、復興の推進が遅れている実態や、日本経済の長期低迷の要因を解明する一つのヒントが得られると信じるからである。

この問題を考察するための道案内となるキーワードは「行政運営の民主化」「分権自治のまちづくり」である。

 

さて、練馬区の日大光が丘病院の撤退問題においては、次のような行政運営上の課題が見えてくる。

第1は、首長の公約実現の政治的運営能力である。

練馬区の区長は3.11後の統一地方選挙で、日大病院の撤退を知りながら同病院を含む5病院構想を掲げて当選を果たした。

日大光が丘病院は救急搬送患者の23%近くを練馬区外（板橋区や和光市）から受け入れている東京都にとっても重要な地域医療拠点である。したがって、この高度医療体制を有する病院が撤退を申し入れた時点で、区民のみならず周辺地域の住民に周知した上で、市民の要望を収集した上で公約を作成し、選挙に臨むべきだった（対立候補者がその事実を知らない状態であったことは、選挙自体の公正さが疑われることにもなりかねない）。そして、当選した暁には、その公約について可能なかぎり経過を公表しつつ実現に向け政策を実行していくことが、真に開かれた民主主義における基礎自治体のトップ・マネジメントだと考える。

 

第2は、市民との合意形成や市民の声に対する行政組織の対応能力である。

確かに練馬区は数回、撤退に関する説明会を開催した。また区議会での質問にも回答している。しかし、これだけで基礎自治体の「情報の共有」「市民の区政参画」のための扉を開いているといえるだろうか。

公正で民主的な行政の推進をめざし、横須賀市は2001年7月に「市民協働推進条例」を施行した。また、北海道石狩市も「行政活動への市民参加推進に関する条例」をつくっている。このような市民と行政が協働して、まちづくりを推進しはじめている基礎自治体が増えつつある。そこでは、コミュニティの自主性や自立性と人々の連帯が重視されている。

そのようなケースでは、コミュニティ空間において学校や医療施設が果たす役割も大きくなる。そして、そこに暮す人々と行政組織との合意にもとづく計画づくりが重要となる。

 

練馬区は、「ともに築き、未来へつなぐ、人とみどりが輝く、わがまち練馬」を長期計画の基本構想として掲げている。しかし、予算を発表した『ねりま区報』No1602号には、日大光が丘病院の撤退の詳しい経緯と後継病院の準備状況についての言及はない。また、この問題について、どのような方法で「市民パブリック・コメント」をとったのか、とったとすれば、それはどのようなものだったのか、それをどのように踏まえて、政策形成・決定したのかについてのプロセスが開示されていない。

数度の説明会や区議会の代議員による討論は形骸化し、市民との合意形成を図ることがなされなかったといえそうだ。

 

第3は、行政組織の首長や幹部職員の活性化能力である。

一般に、行政組織では研修や昇級試験など幹部職の人材育成のためにさまざまな工夫がなされている。しかし、政策決定者は唯一自分であると勘違いしている首長や幹部職員は多いのではないだろうか。

 

練馬区の場合、120人の医師を配置した日大光が丘病院の医療体制と「同等の規模・機能」の存続を、以前、区長が区報で公約したにもかかわらず、医師70人の体制の新病院の開設を推し進めている。さらに、新病院への引き継ぎ前2カ月の時点で、その70人さえ確保できない状況にあることに対し、区長は「いずれにせよ時の流れの中で解決するという形にならざるを得ない」（1月31日の区長の定例記者会見）と述べている。また、以前に開かれた区主催の説明会で、新病院の医師、看護師などの募集状況が思わしくないことを指摘した市民に対し、「新病院を暖かく育ててあげてください」と回答した区幹部職員も区長と同じ意識であると言える。

問題は、行政側に、現在の日大病院よりも「50人」の医師が減ることで「医療の質が確実に低下する」ことから、広域の人々にどのような悪影響が生じるかについてのリスク認識が不足している点である。そして、区長の言う「時の流れの中で」医師の人数が70人に達しない可能性が高まっているという状況の悪化に対し、政策改善ができないことである。

「政策立案、決定、実施」という過程の中で、立案時点と実施時で環境変化が生じた場合、すみやかに市民意志との合意形成を再度図り直し「政策修正」を行う能力が、現在の「リスク社会」で公務員にとって特に求められている。しかし、このような能力を伸ばし、発揮することが、「組織文化」によって阻害されることが多い。

 

最後は、代議員制における代議員の専門性である。

練馬区は平成24年度会計予算を3530億9370万円（うち一般会計2275億6384万円）で組んでいる。その中で、日大光が丘病院撤退後の新病院開設のため、5億1095万円を計上している。

予算審議において、区議会はこの支出を「地域医療の質の確保に必要な費用の一部の補助」として認めている。果たして、区議会議員はこの支出について審議する際、区の行政側からどのような根拠に基づき、「効率性」について説明を受け、是としたのだろうか。

区報では、老朽化に伴う改修と電子カルテ導入のためと説明されている。区議会は、日大光が丘病院の撤退にともなう「医療の質の確保」への市民の危惧を、この予算処置で解消できると考えたのだろうか。区議会議員はもっと区民の声を収集し、要望の確認に努めるべきだろう。

 

また、本件に関して、区と日大との一連の協議内容や、区と新しく開院する病院の選定条件や選定過程の透明性の確保のためのチェック機能は働いたのだろうか。特に、20年前に日大側が区に貸し付けたものだとし、区は開院のための保証金であり契約が更新される限り返還しないものだとして解釈に齟齬が生じている50億円といわれる資金に関し、区の会計処理がどのようなものであったのか、契約書とこれまでの計上処理に関する一連の関係文書を公開して検証する必要があるのではないだろうか。

区議会議員は、単に地域の「面倒見の良い人物」「顔役」ではなく、有給である限り、行政知識や会計知識の専門性を高める努力が求められる。

代議員制における代議員としての専門性は、国政や地方自治ともに問われるべきである。

 

こうして、この練馬区の事例では、日大光が丘病院存続を求め、地域の医師分およそ1万5000筆を含む3万以上の署名が集められた。この民意は、「もう一回元に戻して、日大に頭を下げてお願いします、というのは私はとてもできない」（1月31日の記者会見）との、区長の、見方によっては個人的ともとれる柔軟性のない思考によって、無視された形となった。

このことにより、区長、区議会議員、区職員幹部が、利害が対立している社会問題を解決する専門能力、倫理観への疑念を市民が抱くこととなっている。

 

以上、練馬区の1つの施策を事例として見てきた。

このような首長、議員、公務員による増分的（インクリメンタルな）思考では、「新しい公共」は形成できないだろう。

市民の側にも、いわゆる「アラブの春」「99%運動」また日本での「おかあさん革命」のように、ソーシャルネットなどの利用方法をより工夫し、若者を含めた幅広い市民の連帯意識を形成する能力を身につけていかねばならないと言えるだろう。

 

日本経済の低迷により、国や地方自治体の財政運営はより厳しいものになっていく。だからこそ、「公平」「公正」「効率性」を重視した政策形成が求められる。

その最前線である基礎自治体において、「行政運営の民主化」「協働によるまちづくり」への取り組みは欠くことのできないテーマとなっているのではないだろうか。

練馬区の事例を１つのばねにして、日本の地方自治における民主化の深化が、今後少しでも進むことを強く望んでいる。

（自戒を込めて）

 

※1月31日の練馬区長の記者会見は次の産経新聞の記事を参照した。http://sankei.jp.msn.com/region/news/120201/tky12020110090000-n1.htm　

※　次のウェブサイトなども参照。

日大光が丘病院の存続を求める区民の会　http://www.geocities.jp/kuminnokai/TOP.html

医療ガバナンス学会メールマガジン　http://medg.jp/mt/2011/12/vol34412.html　

中国の対中東外交

昨年の1月にチュニジアでベンアリ政権が打倒されて以来、2月にエジプトのムバーラク大統領、10月にリビアのカダフィ最高指導者が退陣した。そして11月にはイエメンのサーレハ大統領も権限移行案に署名した。こうして、中東ではこの1年間で国家指導者が後退する変化が続いている。

 

これまで本ブログで、この政治変化が起きた要因として、（１）人口動態に見る突出した若者世代の存在（ユースバルジ）、（２）ソーシャルメディアの普及と市民の連帯意識の形成、（３）不公正、不公平な・経済社会状況（汚職などの腐敗構造、格差の見える化）、（４）教育水準の向上などを指摘してきた。

 

一方、国内外でいわゆる「アラブの春」に関する多くの著作が出版され、イスラム復興運動やアラブの民主主義の現状が紹介されている。

このようにアラブ諸国の政治・社会の変化をフォーカスして説明することは、オーソドックスな研究手法であり、今後も多くの成果が挙げられることが期待される。

 

ただ、「着眼大局、着手小局」という言葉がある。この言葉が適当かどうかわからないが、次の2点を確認しておきたい。

 

（１）米国でのシェールガス（シェール層から採取される天然ガス）生産に拍車がかかっている。その開発技術の向上と普及は、米国の中東でのエネルギー依存度を低下させた。また、シェールガス開発については今後、カナダ、オーストラリア、中国などでも活発化することが予想されている。

そのことで、米国の戦略における中東の位置づけは、長期的には低下すると考えられる。

（２）中東地域の経済分野の中で、商品を移動させることで利益を得るトレーダーのビジネスを中心に中国との経済関係を強める国が多くなっている。そのことで、中東地域での中国の存在感が高まっている。

 

例えば、中国はイランの核開発問題において、イラン産原油の約22%を輸入しており（EUのイラン産原油輸入量の総計を上回る量）、対イラン経済制裁のカギをにぎる国となっている。

また、今年1月の温家宝首相の湾岸諸国訪問において、イラン・シリアの同盟的関係に対し明確に対決姿勢を示し始めているサウジアラビアとは、精油所建設をはじめ経済協力関係の強化を図っている。

そのサウジであるが、ファキーフ労働層によると、2015年までに300万人の雇用が必要となる。さらに昨年からの市民の抗議行動への対応策として多額の財政出動をしている（例えば、75万人の職のない国民に月2000リヤルの失業給付を行っている）。

このサウジへの中国企業の進出や、エネルギー資源分野への投資によって両国の互恵関係が強まってきている。

これらのことから、中国は、シリア・イランと対立するサウジの間の仲介役を担うことができる存在になりつつあるといえる。

 

さらに、近く中国の習近平氏がトルコを訪問すると報じられている。トルコは、イランの核問題についてはブラジルと共に独自の外交努力を行ってきた。また、シリア問題でも国際会議を提案するなど、重要な役割を果たそうとしている。

仮に、中国がトルコと共にイランおよびシリアの問題解決に何らかの成果を上げることができれば、中東・アフリカ諸国に対して国際社会での主役が交代しつつあることを明示することになる。

そうなれば、中国は中東・アフリカという市場と地下資源の獲得という国益を得ることになる。

 

中国は近年、イスラエルとの関係強化を進めている。中国は対立関係にあるイランとイスラエル、湾岸諸国と等距離外交を展開している。

そのことから見ても、中国がシリア問題について国連でロシアと拒否権を行使したことは、単にロシアとの同調行動というだけではないだろう。それは、中国が中東・アフリカでの国益を明確に認識した上での外交戦略だと見ることができる。

今後、イランおよびシリアの問題への中国の外交に注目したい。

 

それにしても、こうした中国の対中東外交に鑑みれば、資源なき国家としての日本の中東・アフリカ外交は少々心もとなく見える。

 

ロシア、中国の拒否権発動と今後のシリア情勢

ロシアと中国は2月4日、国連安保理事会で拒否権を発動し、対シリア決議案を廃案とした（賛成13、反対2）。この国益を中心に据えたロシアと中国の対外政策は、まさに先進国から新興国へとパワーシフトが起きている今日の国際社会を象徴する出来事だと言える。

そこで、この両国の対外政策から分析できることを以下で述べてみたい。

 

今日、多くの先進国では対外政策をデザインする際、国際協調や人間の尊厳と言った課題が重視される。その背景として、相互依存が高まっている国際社会における「グローバル・リスク」の連鎖に対応することは１カ国だけでは難しいことや、「人権」「自由」「公平性」など主観的な認識領域であった価値が、ソーシャル・ネットワーク・サービス（SNS）が普及する中で、広く普遍的な価値だと認識されはじめていることがある。

 

これに対し、中国とロシアは、国連憲章2条4項の主権国家への不干渉規則にもとづき、人権という価値は国家利益よりも優先されるものではないとの考えを持っている。

したがって、この両国では、自由や公平、人権という価値に対し、多様な観点で政治指導者が制約をかけることがある。つまり、本ブログでの何度か述べたが、ロシアと中国は国際社会が「保護する責任」に基づき主権国家に内政干渉を行うことを否定することで、自国の人権問題などを理由に国際社会から内政干渉を受ける可能性を潰すとの意志を明確に示している。

 

ロシアのシリアにおける国益としては、（１）武器取引（5億5000万ドルの航空機売却契約など）、（２）旧ソ連諸国以外の唯一の軍事基地（海軍）、（３）通信傍受施設の存在、（４）アラブ世界で唯一残された同盟国などが挙げられる。

しかし、これらの国益を守るという理由だけでロシアが国際的批判の的となるような政策選択を行うとは考えにくい。また、リビアへの国際介入においてロシアと中国が国益を失ったとの観点だけでは、シリアに対して大きな国益を持たない中国がロシアと共同歩調をとることの説明がつきにくい。

 

両国が拒否権の行使という政策選択をした背景には、この両国で本年、政治指導者の交代が行われることがあると分析できる。

ロシアでは3月の大統領選挙を前に、反プーチンの大規模な市民抗議活動が見られている。プーチン首相も認めているように、決選投票になる可能性もあり、体制側と市民との対立はこれまで以上に厳しいものになりつつある。

また、中国でも、今年10月の中国共産党党大会で習近平氏の総書記就任がスムーズに行われることがほぼ確実だが、首相人事や経済政策については、まだ調整段階にある。また、EUの経済危機による同国の経済成長の鈍化により、地方、少数民族、若者たち（ユース・バルジの存在）の社会不満（格差の拡大）が表面化するリスクも抱えている。

 

ロシアと中国という相対的に封鎖性が高い（監視の目が厳しい）社会空間においても、市民の連帯意識はSNSを通してこれまでより形成されやすくなっており、市民と体制が対立する状況が生まれる蓋然性は高まってきている。

このため、両国の政治指導者はSNSへの圧力を高めるとともに市民への監視を強めており、仮に市民運動が起きたとしても、レジューム・チェンジへの道を辿らないよう、体制の若干のリフォームで市民の要求を満たしたという形をつくるための治安政策を準備している。

 

これは実は、シリアのバッシャール・アサド大統領が政権について以来とってきた国内政策である。

同政権は、昨年3月からの6000人とも言われている市民の死者数はバアス党体制維持の観点から見れば大きなものではないという認識を持っている。こうした人権に対する認識を、シリアはロシアおよび中国と共有している。

ロシアと中国の拒否権行使の理由は、そこにあると言えるのではないだろうか。

 

では、国際社会の対応が行き詰まった現在、シリア問題の今後のシナリオとしてはどのようなものが描けるのだろうか。いくつか挙げてみよう。

 

（１）ロシアがアサド政権を説得し、バアス党を温存時、アサド・ファミリーを訴追しないとの条件で、同一族が「一時的に」政権から退く。

（２）国連をはじめ国際社会は十分な対応をとることができず、市民の抗議活動はアサド政権によって「力」で鎮圧される。

（３）国際社会が反体制の「自由シリア軍」に武器・資金援助を行い、内戦状況が長期化する。

（４）バッシャール・アサド大統領、弟のマーヘル・アサド共和国防衛隊第4師団司令官らの要人が暗殺され、反体制側（国民評議会）との協議が合意される。

（５）国際社会が有志連合を形成し、経済制裁を強化する措置をとった上で、その効果を見て空爆による国際介入を行う。そのことで、体制側が反体制側との協議を求めて合意が成立する（アサド政権の退陣）。

 

今後のシリア情勢を考える上では、以前に体制から離反したハッダーム前副大統領が指摘するようにイランとロシアの同盟的な動き、そしてイラン核開発問題、さらにはイラク北部のクルド自治政府の独立の動き（この3月に独立宣言を行うとの観測もある）などの国際的要因も考慮する必要がある。

7日のロシアのラブロフ外相のシリア訪問が注目される。

対イラン経済制裁へのイランの反撃はあるか

イラン問題では、1月29日からイランを訪問していた国際原子力機関（IAEA）の代表団の訪問日程が31日に終了した。イランのファルス通信によると、同代表団はイラン側との協議が「建設的であった」と評価した。

一方、米国上院議会の情報委員会ではクラッパー国家情報長官が証言に立ち、イランが核兵器製造に必要なウラン濃縮製造技術の全てを持っているとの分析を公表した。

 

イランの核開発問題について、こうした相反する情報資料（インフォメーション）が流れ始めており、情報処理に一層の慎重さが求められる段階に入ったと言える。

その中で、1月25日付けロイター通信が報じたように、イランがホルムズ海峡封鎖以外で経済制裁への報復行動に出るのではとの分析が注目されている。

例えば、ステレオタイプの連想ではあるが、（１）バーレーンのシーア派の動向、（２）レバノンのヒズボラの軍事行動、（３）イラクのシーア派（サドル派）の動向、（４）アフガニスタンでの欧米軍関係施設への軍事行動などが考えられる。

 

かつて、筑波大学で大学教員が殺害された事件があった。サルマン・ラシュディー氏の「悪魔の詩」の翻訳との関係、手口などから捜査線上に犯人としてイラン人が浮かび上がった。

この事例も参考にすると、イランの対外活動は、シーア派勢力圏内にとどまらない。むしろ、欧米諸国での要人暗殺やテロの危機は高まっている。

仮に、このような事件が起きた場合、欧米は対イラン軍事行動をとることになるのだろうか。ペルシャ湾の波頭は様々な面で高くなりつつある。

 

エジプトの謎

2012年に入り、エジプトで驚かされる3つの話題が報道された。

１つ目は、カイロの南方約700kmのルクソールにある「王家の谷」で王族ではない人物の墓が、スイスの考古学チームによって発見されたことだ。この墓は、3000年前のものと推定されるが、王墓の周辺にその関係者（家族、神官）が埋葬されるケースがあることが立証された。

 

2つ目は、エジプト人民議会（公選議席498）選挙の第3回目の投票結果が公表され、イスラム主義の自由公正党（ムスリム同胞団系）が第1党（235議席、約47%）、第2党もイスラム主義のヌール党（126議席、約25%）となったことである。

今回の一連の人民議会選挙では、昨年の「アラブの春」と形容されるエジプトの反政府抗議行動を推進した「4月6日運動」などの若者たちのグループは姿をひそめる形となった。言い換えれば、呉越同舟の形でムバーラク政権を打倒したエジプト市民は、選挙戦で政教一致か分離かの選択肢を提示され、結果としてイスラム的思考の政教一致を掲げた勢力が勝利した。

それにしても、イスラム主義系政党（自由公正党、ヌール党、そして第5党となったアルワサト）への支持率の高さは予想以上であった。おそらく、市民は（神のもとでの）「公正」「公平」の実現を強く求めていることの表れだろう。

今後、エジプトの民主化プロセスとしては、人民議会より100人を選出して制憲委員会をつくり、新憲法の草案づくりに取り組むことになる。イスラム法（シャリーア）が憲法にどのように反映されるのかが注目される。

 

そして3つ目は、2月19日にエジプトのアルアハラム紙が報じた、ダバア（地中海沿岸部）で核放射性物質の盗難事件である。

ムバーラク政権は2006年秋、このダバアにエジプト初の原子力発電所を建設すると発表し、計画が進められてきた。報道によれば、今回の事件は、この計画に伴う土地補償金などに不満を持つ建設反対派住民の抗議行動から騒乱が生じ、その中、建設予定地に侵入した何者かが放射性物質が入った金庫1つを盗んだとされている。報道では、放射性物質の種類や量については伝えていない。

エジプトの放射性物質の管理体制は現在どうなっているのかと懸念される事件であり、国際社会は、この放射性物質がイスラム過激派武装グループの手に渡る可能性を危惧している。

 

エジプトは、ピラミッドをはじめ歴史的に「謎」が多い国である。今、新たな国づくりの行方も、謎のベールに包まれている。

 

なお、その他の中東地域では、1月19日にイスラエル軍がハマスの幹部でパレスチナ評議会の議長を務めるアジズ・ドゥエイク氏の身柄を拘束したことや、同月20日に米国が治安悪化を理由に在ダマスカス大使館閉鎖の検討を行っていることを発表するなど、注目される報道があった。そして、このシリア情勢では、反政府活動側が軍事的に掌握する地域が生まれ始めているとの報道も流れている。アラブ連盟、国連の行動がいよいよ注目される局面となった。