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オバマ米大統領は9月10日（日本時間11日午前10時）シリア問題についてホワイトハウスから米国民に向けて説明を行った。その中で同大統領は、サンクトペテルブルグでのG20会議でロシアと協議したシリアの化学兵器を国際管理するとの提案についてシリア政府が前向きに回答してきており、今後、国連安保理での協議で具体化させるとの考えを示した。
この演説で、シリア問題の政治解決にほのかな明かりがともったように見える。
そこで、前回9月9日のブログ「議論が深まらない『保護する責任』」において、安保理決議の内容に言及した上で「速やかに採択すべき」と述べた点について補足したい。
同ブログでは、国際社会がリビアでは文民を保護する目的で国連安保理決議1973号に基づき武力介入を行った事例を参考に、シリア問題でも優先すべきだと述べた。そして、（１）国際刑事裁判所への人権侵害の実態調査の付託、（２）化学兵器の廃棄を求める（３）アサド政権に市民の保護を求めるべきだと述べた。この3点を挙げた理由について簡単に整理しておく。
ポイント１： ３回に及ぶ国連安保理決議案の否決
国連安保理において、2011年にはじまったシリア問題に関する決議案が過去3回、否決されている。第1回は2011年10月4日（S/2011/612）で、賛成9、棄権4、ロシアと中国が拒否。第2回は2012年2月4日（S/2012/77）で、賛成13、ロシアと中国が拒否。そして第3回は2012年7月19日（S/2012/538）で、賛成11、棄権2、ロシアと中国が拒否である。この3回の採決において、ロシアは決議案がアサド政権打倒に結びつくことへの懸念から、中国は内政不干渉の原則の重視から拒否権を発動し続けた。
この点を踏まえると、「化学兵器の廃棄」「市民の保護」の2点については、ロシアおよび中国との協調が可能だと言えそうである。
現在、フランスが安保理に提示している決議草案は、（１）化学兵器の廃棄（①15日以内の情報公開、②速やかな国連査察団の受け入れ、③国際管理下での施設・危機の解体）、（２）約束不履行時の措置、（３）化学兵器使用者の国際刑事裁判所への訴追が盛り込まれていると報じられている。
ここで問題となるのは、昨日のブログでも触れている国際刑事裁判所の活用である。アサド政権を訴追することは政権打倒と結びつくからである。したがって、この点でロシアは慎重な姿勢を示すと考えられる。
ポイント２： 「保護する責任」を打ち出さない理由
「保護する責任」の概念は、1990年以降「破たん国家」が増加し、その中で人権侵害が行われてきたことで考えられた。こうした状況を踏まえ2001年12月に「介入と国家主権についての国際委員会」（ICISS）が発表した報告を基に国連で議論が積み重ねられた。
そこでは国民を保護する責任は、第一義的にはその国家にあるとされている。そのため、国際社会はその国の保護能力の向上を支援することが期待されている。
リビアの場合、反体制派が形成した政府を国際社会が早期に承認したため、国際支援は「新政府」の保護能力を向上させることに注がれた。しかし、シリア問題では現在のところ、自国民への軍事攻撃を行っているアサド政権を支援するしかないことになる。
また、国連を舞台に協議されてきた「保護する責任」は国連安保理を通じ、国連憲章7章に基づいて集団的行動として実施されることになっている。したがって、シリア問題では、ロシアと中国の拒否的な姿勢が続く限り、「適切な時期」に「断固たる方法」でシリア市民を保護するための決議を通すことは難しい。
以上の点から、シリア問題では「保護する責任」ではなく、「化学兵器からの文民保護」の観点から政策が立案されることになる。
ただし、オバマ大統領が言及した1925年のジュネーブ条約は化学兵器の国内使用について厳しく規定したものではないとも言える。したがって、国際規範を犯したとの観点でアサド政権に対応を迫るためには、安保理決議が必要となるだろう。
国際社会はシリアの化学兵器使用疑惑に関し、どうにかシリア、ロシア、そして中国から妥協案を見出せそうな状況になった。
ここを糸口に、シリア問題の政治的解決を導き出せるかどうかの最初のハードルは、安保理決議案の作成である。そのカギは、地域機関であるアラブ連盟との密接な連携が保てるかどうかであろう。
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中東地域情勢
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国際社会や米国社会では、オバマ米大統領はシリア化学兵器使用疑惑問題で一体何を問いかけているのだろうと思う人もいるだろう。
そうした疑問がわくのもうなずける。
オバマ政権のこれまでの説明では、「人間の尊厳」を訴える一方、化学兵器拡散が及ぼす安全保障上の脅威を説いている。そのことで、聞き手には、対シリア軍事介入の目的は「保護する責任」に基づくシリア市民の人道保護なのか、化学兵器拡散防止の安全保障措置なのかが理解できないのである。
政策立案において多くの賛同を得ようとするとき、このような手法はしばしば用いられており、今回のオバマ政権の政策が特殊事例というわけではない。
そうではあるが、今回の政策形成のあり方について、マサチューセッツ大学のチャーリ・カーペンター（Charli Carpenter）准教授（政治学）が次のような指摘を行っている（Foreign Affairs, August 29, 2013）。
カーペンターは介入について、国際規範を支え守るという目的と、民間人を政府の残虐行為から守るという目的では必要とされる介入方法が異なると述べている。また、それに基づく法的根拠の違いについても指摘している。
まず前者、国際規範を破って化学兵器を使用した者に懲罰を科すという観点での介入行動は、（１）誰が化学兵器を使用したかを確認し、（２）公式にその行為を非難し、（３）合法的にペナルティを課す（武器禁輸、経済制裁など）という手順になると述べている。
そして後者の「保護する責任」という原則に基づく介入行動では、（１）市民の殺戮がどのような兵器を用いて行われたか、（２）どれくらいの民間人が犠牲になったか、（３）保護する責任を果たす適切な根拠があるかの検証が必要であり、さらに（１）国際社会の同意、（２）国際法が認める範囲内、（３）可能な限り民間人を保護する方法という行動規制があるとしている。その上で、「保護する責任」では、懲罰的介入と異なり、紛争を終わらせる交渉の開始や兵力引き離しの平和構築の部隊の派遣などに結びつく長期的なコミットメントが必要だと述べている。
こうしたことから、同氏は今回のオバマ政権の介入手段としての「空爆」には問題があり、反対だと結論付けている。
空爆については同氏の他にも、（１）限定攻撃で達成できることは少なく、シリア情勢を悪化させる、（２）周辺諸国を巻き込み地域紛争に拡大する恐れがあるなどの指摘がある。
これらの意見を踏まえると、米国議会のみならず多くの人は武力介入を疑問視するだろう。
ここで、オバマ大統領が問いかけたものの１つである「人間の尊厳」について考えてみる。2011年3月のリビアへの国際介入では、この「人間の尊厳」に焦点が当てられ、国際社会は「保護する責任」を履行した。安全保障決議1973号に基づく行動である。チュニジア、エジプトに続き、リビアでも民主化を求める市民抗議運動が発生したが、カダフィ政権が戦闘機や戦車を使用して自国民を弾圧した。国際社会はそのことで、人道介入の検討を始め、同国の状況を国際刑事裁判所の検察官に付託した。その後、リビア情勢は悪化し、国際社会は文民居住地区を守るためとして「必要なあらゆる措置」を講じる権限を盛り込んだ安保理決議1973号を採択した。そして、反体制勢力の拠点であるベンガジをカダフィ軍が取り囲んだことで国際介入の緊急性、必要性が生じたとしてNATO軍による武力介入が実施された。軍事作戦ではカダフィ軍の主要基地、武器が攻撃対象とされた。
この時の国際介入に鑑みれば、アサド政権下で11万人近い死者、および200万人の難民と400万人の国内避難民を出している現在のシリアの人道危機は、化学兵器使用問題に焦点が当たり過ぎているように見える。
今日の国際社会において、ある主権国家に対する内政干渉や武力介入が実施されるのは、内戦などで市民が深刻な被害を受けているとき、その主権国家が被害を回避させたり防止しようとせず、その領域内の人々の「人間の尊厳」が著しく侵害された場合である。そこでは「保護する責任」が内政不干渉の原則に優越して実施されるとされている。その法的根拠は、国連憲法24条、国際人道法、人権諸条約上の義務、そしてこれまでの国際慣行に求められている。
化学兵器という大量破壊兵器の使用は、確かに「人間の尊厳」を無視するものであり許されない行為である。ただし、その行為の犯人探しに時間を費やすことで人道危機を悪化させてはならない。したがって、シリア情勢においても、カダフィ政権同様に、アサド政権が無辜の市民を無差別に殺害するという軍事行動をとっていること自体を焦点化するべきではないだろうか。
こうした観点からすると、国際社会が賛同できる国際刑事裁判所への人権侵害の事態調査の付託、さらに化学兵器の廃棄とアサド政権への市民保護を求める安保理決議を速やかに採択すべきである。仮に、安保理が機能しない場合には、国連の緊急特別総会を開催し武力介入への支持を求める必要があるだろう。化学兵器使用という事態の深刻さに鑑みれば、武力介入への緊急性、必要性はあると言える。だからこそ、シリア市民をしっかりと保護する法手続きを早急に講じ、正当性を得るべきだと考える。
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シリアに対する軍事行動の問題は、イギリス議会で参加が否決されたこと（8月29日）、その後、オバマ米大統領が演説で「議会承認」に言及したこと（8月31日）により状況が変化している。
そこで、注目点について確認した上で、今後のシナリオを修正してみる。
＜注目点１＞ 米国議会は軍事行動を認めるか？
現在、オバマ大統領をはじめ米政府関係者の議会への説明が行われているが、米国のマスメディアの分析では、上院では承認されるが、下院での承認は難しいというものが多い。
注目される発言は次のようなものである。
（１）ジェームズ・インホフ上院議員（共和党、軍事委員会）は、「我が国の軍の力は現在、かなり劣化している」と言及し、予算縮小を進める中での軍事介入は承認されないとの見方を表明。
（２）ピーター・ギング（共和党、テロ対策・情報小委員会委員長）は、「大統領は主張の根拠を明確にしていない」としながらも、軍事加入を支持。ただ、共和党内の動きに懸念があると語る。
＊（１）、（２）とも9月1日Fox News Sunday
（３）ランド・ポール上院議員（共和党）は、「上院は通るだろうが、下院は五分五分」として、軍事介入には反対を表明。（9月1日NBCテレビ）
（４）マイク・ロジャーズ下院議員（共和党、下院情報委員会委員長）は、「これは国家安全保障の問題だ。オバマ大統領と議会の対決でも、共和党と民主党との対決でもない」と述べ、軍事介入を承認する姿勢を示した。（9月1日CNNテレビ）なお、ロジャーズ議員は、米情報機関によると、アサド政権は化学兵器を9回使用していると語っている（英国議会資料では14回使用となっている）。
（５）なお、マケイン（共和党）、グラム（共和党）、レビン（民主党）のようなタカ派議員やイスラエル友好議員連盟（CIAC）は、軍事行動の効果が不十分である点を指摘し、オバマ大統領の軍事介入のあり方を批判している。
米政府は、来年に中間選挙を控えている議員たちの動向がつかめず、票読みは難しい。
特に、民主党内ではリベラル派の、共和党内ではリバタリアン（小さな政府を目指す自由主義者）の議員の動向の把握が難しい。
＜注目点２＞ 議会の承認が得られなくても軍事介入を実施できるのか？
9月2日付フィナンシャル・タイムズの社説「シリア情勢で賭けに出たオバマ氏」で言及されているように、オバマ大統領は8月31日の演説で「I will seek authorization…‥」と述べており、議会の承認を「必要とする」のではなく「要請する」としている。
したがって、オバマ大統領は、1973年成立の戦争権限法に基づいて意思決定ができる（軍事行動開始から48時間以内に議会報告をし、議会は90日以内に承認すればよい）。
なお、議会が軍事行動を否決したものの、大統領が軍事行動を行った事例としては、1999年のクリントン大統領のコソボ空爆がある（上院は承認、下院は否決）。
＜注目点３＞国防費も歳出削減の対象となっているが、対シリア作戦の戦費に影響があるか？
ゲイリー・ラフィッド元海軍大将（2011年3月の対リビア攻撃の作戦関係者）は、「長期化しない限り補正予算は必要ない」と述べている。ただし、シリアの防空能力の破壊や飛行禁止区域の設置などの追加措置が生じた場合は、戦費が急激に膨らむ。（9月3日13:41ロイター通信）
このこととも合わせて、議会周辺でも来年度予算案と政府債務上限の引き上げ問題の解決を求める声が出はじめている。
なお、オバマ大統領が議会に求める草案では、軍事行動の期限、攻撃対象地域の限定が明記されておらず、戦費の面からも議案修正が求められる可能性がある。この点について、政府も修正の用意がある旨を表明している。
＜注目点４＞対シリア軍事介入へのアサド政権の備えは十分か？
バッシャール・アサド大統領はフィガロ紙とのインタビュー（9月2日付）で、具体的な反撃については言及しなかったが、「火薬庫が爆発すれば、誰もコントロールできなくなり、大混乱と過激主義が広まる。地域戦争の危険がある」と警告した。
シリア側からの報道を整理すると、次の点が注目される。
（１）政府施設の周辺には対空砲を配備。
（２）軍隊は標的となる公算が高い主要基地から避難。
（３）一般市民が攻撃対象を視察、同地域にテントを張って座り込む（人間の盾）。
（４）レバノンのヒズボラが地中海に展開する米艦船を攻撃する。
時間の経過とともに防空体制は整備されており、ロシアの軍事顧問やイランの軍事顧問の存在が注目される。
なお、米軍は地中海東部に５隻の駆逐艦を配備したほか、空母ニミッツと駆逐艦４隻、巡洋艦１隻を紅海に向かわせている。
オバマ大統領による議会への軍事介入の承認を要請の前には、第１に議会と世論、第２にG20を舞台とした国際世論、第３に軍事行動の目的と成果の整合性という３つの高いハードルが存在している。
以上のことを踏まえて、今後のシナリオを考えてみる。
＜今後のシナリオ＞
１．武力介入がないケース ＜蓋然性は小＞
米議会で草案が否決。オバマ大統領がその結果にしたがい、軍事力行使を断念。
シリア国内では政府軍が攻勢に出る。ただし、反体制派を鎮圧するまでにはいかない。
２．武力介入実施のケース
有志連合（米・仏）。（１）米議会の承認あり、（２）米議会の承認なし（上院のみ承認）。
２−（１）のケース： ＜蓋然性は大＞
攻撃期間と対象が米議会により制限されることで、シリア側の被害は小さくなる可能性がある。
作戦目標は、シリア国内に緩衝地帯を設置すること。一方、シリア側はゴラン高原での戦闘、ヒズボラの対米艦船攻撃を行う可能性も生まれる。
なお、議会承認を得たことで、シリアの反撃で戦闘がエスカレートした場合の対応（飛行禁止空域の設置など）や、民間人に被害が出た場合への批判、世論への対応が比較的容易になる。
２−（２）のケース： ＜蓋然性は中＞
シリア軍に対し、空爆という方法で軍関係施設および軍隊に対し一定期間（数週間程度か？）にわたり攻撃を実施。シリア内戦の戦局が変化。最終的にはアサド政権崩壊を目標とする。
３．政権交代のシナリオ
（１）バッシャール・アサドの暗殺にともなう政権崩壊。＜蓋然性は中＞
（２）アサド家とその関係者の国外亡命。＜蓋然性は小＞
（３）米・ロが共催で国際会議を開催し、アサド大統領の退任後、大統領選挙の実施を決める。＜蓋然性は中＞
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米国の外交政策の「形成と実行」について、元米国務長官のジェームズ・ベーカーが次の内容の指摘をしている（『フォーリン・アフェアーズ』2006年10月号）。
外交政策は、「原則」や「価値」を重視する理想主義と、「国益」を重視する現実主義の双方のバランスをとる必要がある。特に「国益」に関わっていない課題への対策について、国内の政治的支持を取り付けるのは難しい。当然、現実主義的配慮も必要になる。
この論に基づいて、今回のシリア問題を検討すると、次のようなことが見えてくるのではないか。
まず、「武力介入容認」動議が、英国議会下院において285対272で否決されたのは、キャメロン首相がシリアにおける「人道危機」に対して国際規範に基づく行動をとりたいとの理想主義的な主張をしたことが１つの要因だと考えられる。
また、逆にオバマ大統領が「アメリカの核心的な国益」という言葉をインタビュー（8月28日、米公共放送）で使ったのは、それが国内の支持を取り付けるのに効果的な言葉の1つだと認識しているためだと考えられる。
現在の高度情報通信社会では、焦点化されている問題が、多様な価値観や環境にある人々によって異なる関心、優先順位というフィールターを通して発信・受信される。そのため、解決が難しくなる事例が増えているのではないだろうか。
このため、オバマ大統領は、ブッシュ前大統領時代に国益を主張したネオコンの政策とは異なる理想主義を語る一方で、米国内の様々な関心、優先順位をできるだけ同じ方向に向けさせるため、「アメリカの核心的な国益」という言葉を使ったのではないかと考察できる。
ここで、シリア問題に関する政策形成について、理想主義と現実主義のそれぞれの観点について検討してみる。
１．政策目的
理想主義は国際公共の観点から、人権保護や国際秩序づくりを重視する。
一方、現実主義は、国益の観点で、安全保障やリスク回避を重視するだろう。
先に挙げた発言のみ取り上げると、前者がキャメロン首相、後者が労働党のミリバンド党首をはじめとする英国下院で反対票を投じた議員たちだと言えるだろう。
２．選択肢とその成果
理想主義の場合、政策を実施することは「象徴」であり、短期的な成果を強くは望まない。
この点、現実主義は政策実施の即効的成果を重視する傾向がある。
今回のシリアでの化学兵器使用について、人道主義的理想主義の政策であれば、懲罰的作戦をとる場合、軍の指令系統や化学兵器使用部隊を対象とした短期間の軍事行動となる。その作戦では、化学兵器の再使用を完全に防止することは出来ないだろう。しかし、米国が国際秩序の観点から語った言葉（例えば「レッドライン」）を、まだ簡単に無視することはできないという国際的認識は深まるだろう。
一方、現実主義は、根本的な解決策として、アサド体制の打倒を視野に入れて同政権の軍事力を徹底的に弱らせ、反体制派を勢いづかせる作戦をとるだろう。それにより、イラン、シリア、レバノンのヒズボラの連帯に楔を打ち込み、中東のパワーバランスを変えようとすると考えられる。その政策においては、イランの核開発の阻止にも役立つことを視野に入れた政策立案が取れる。
これらを踏まえれば、今回、シリアへの武力介入を試みようとしているオバマ大統領の政策選択はどちらの傾向が強いのだろうか。
ここで、ベーカー元国務長官の指摘に立ち返って検討すると、オバマ政権は、大義では理想主義を掲げている。しかし、シリアの反応次第では、本格的に空爆により同盟国「イスラエル」の安全保障の確保、およびイランと対立する湾岸アラブ産油国との信頼関係の強化という「国益」をとる余地を残している。
また、経済の回復途上にある米国にとって、原油、天然ガス価格の高騰、株価の下落というリスクと結びつくシリア問題の長期化は、望ましいものではない。このリスクを回避する狙いもあるだろう。
1990-91年の湾岸戦争後、ジョージ・H・W・ブッシュ大統領とベーカー国務長官は、ロシアと共同でマドリード中東和平会議を開催し、オスロ合意を取り付け、さらにヨルダン・イスラエル平和条約の締結への道を開いた。そして、マドリード会議では、出席しないと思われていたハーフェズ・アサド・シリア大統領（故人、バッシャール・アサド現大統領の父親）も参加した。
こうした先人の知恵に見習えば、オバマ大統領とケリー国務長官は、武力行使を短期間に止め、ロシアとの共同主催によるシリア問題国際会議「ジュネーブ2」の開催を積極的に推し進めるという政策選択も考えられるだろう。
それは、武力では達成できないシリアの平和構築を一歩でも進め、「中東の安定」という米国の「国益」にもかなう政策選択だと言える。
以上のことから、G20首脳会議をはじめ、軍事介入を前後しての米国とロシアの外交を注視していきたい。
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I 武力介入のシナリオ
１．武力介入に関する国際的な正当性が得られた上での実施のケース
(1) 安保理事会
(2) 国連総会
１−(1)は、英国が決議案を提出したが、ロシアと中国は決議案が国連憲章7章を踏まえた「必要なすべての行動」との文言が入っている限り、拒否権を使う。ただし、決議が採択できればアサド政権内で不協和音が生まれる。＜蓋然性はほぼない＞
→ 「必要なすべての行動」という文言の修正。
１−(2)は、現在のところ具体的な動きはない。昨年アラブ諸国の働きかけでパレスチナ暫定政府の国家承認問題で使われている。状況によっては、湾岸産油国などが総会への決議案提案国となる。決議を採択しても強制力はないため、アサド政権の政策変更はみられない。＜蓋然性は小＞
国際社会の中では、安保理決議の採択がないことで、イタリアやポーランドのように有志連合への参加に否定的姿勢を示す国がある。EU経済危機の影響もあり、各国の財政面で、軍事行動への制約も加わっている。国際社会がアフガニスタンやイラクで平和構築に関与した時よりも参加国は減少する。
２．有志連合による武力介入
英米首脳は、化学兵器を使用した者に対して毅然とした対応をとる旨発言している。
したがって、武力行使をもって化学兵器の再使用を阻止する。＜蓋然性は大＞
注目点は、フランスのオランド大統領には、29日のシリアの反体制派グループの関係者との協議後、「政治的解決」を求めるという路線の発言が見られている。
また、総選挙を控えているドイツ、9月1日からの国連安保理の議長国となるオーストラリアの動向を注目。
３．軍事行動
(1) 誘導ミサイル、駆逐艦および原子力潜水艦から攻巡航ミサイルによる攻撃。その後、爆撃機により空爆。軍事行動短期的であればアサド政権は継続、内戦も続く。軍事行動が長期化すれば体制変換に結びつく。＜蓋然性は大＞
※米国は4隻を配備（1隻の駆逐艦のミサイル搭載量は約90発程度。原子力潜水艦は150発程度）
※問題点
a) 化学兵器関連施設そのものの攻撃目標の把握が難しい。
b) 化学兵器関連部隊や化学兵器の運搬手段への攻撃。
c) 軍司令部への攻撃に限定できるか。
(2) 特殊部隊の展開による化学兵器の確保後、空爆を実施。＜蓋然性は小＞
(3) シリアの反撃のシナリオ
a) 対空システムによる防衛が主体。＜蓋然性は大＞
b) 東地中海の駆逐艦への反撃（ミサイル空軍機）。＜蓋然性は中＞
c) シリア国外への反撃
ｲ) ゴラン高原からイスラエルへの攻撃。＜蓋然性は小＞
ﾛ) トルコへの攻撃。＜蓋然性は中＞
ﾊ) ヨルダンへの攻撃。＜蓋然性は中＞
d) アサド政権支持者による攻撃
ｲ) イランによるイスラエルへの攻撃。＜蓋然性はほぼない＞
ﾛ) ヒズボラによる南レバノンからイスラエルへの攻撃。＜蓋然性は中＞
ﾊ) 米、英などの権益、施設へのテロ攻撃。＜蓋然性は小＞
国際介入に際しては協調体制をどう作るかが重要になる。今回の問題では、化学兵器が使用されていることは明確であり、この点、誰が使用したかを検証できれば、2003年のイラクへの国際介入よりも協調は形成しやすいと言える。
また、フランスとドイツは2003年当時と比較して、英米との政策協調がとれている。
9月5〜6日のG20首脳会議は、新しい国際秩序がどのようなパワーバランスで形成されるのかという意味でも注目される。
II 政権交代のシナリオ
１．バッシャール・アサドの暗殺にともなう政権崩壊。＜蓋然性は中＞
２．アサド家とその関係者の国外亡命。＜蓋然性は小＞
３．国際介入後、米国とロシアが中心となり国際会議を開催し、アサド大統領の退任後、大統領選挙の実施を決める。＜蓋然性小＞
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