岩本康志のブログ

浜岡原子力発電所の運転停止を命令する方法

　菅首相が中部電力に浜岡原発の停止を要請するまでの経緯を追うことで，どうやって浜岡原発を止めれば，「誰が中部電力を所有しているか」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35535570.html ）で指摘した問題を避けられたのかを見ていこう。

　原子力安全・保安院は３月３０日，福島第一原発事故を踏まえて緊急安全対策を講じることを発表した。そのために，省令等を改正して、すべての原発に安全対策の強化を求めた。規則改正は，

「実用発電用原子炉施設保安規定の審査について（内規）の改正について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-6.html
「「実用発電用原子炉の設置、運転等に関する規則」及び「研究開発段階にある発電の用に供する原子炉の設置、運転に関する規則」の一部を改正する省令について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-7.html
「発電用原子力設備に関する技術基準を定める省令の解釈についての一部改正について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-8.html

として公表されている通り，各所に及んでいる。
　この手続きの法的根拠は，同日改正された「実用発電用原子炉施設保安規定の審査について（内規）」では，以下のように説明されている。

「原子炉設置者は、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（以下「原子炉等規制法」という。）第３７条第１項の規定に基づき、発電所ごとに保安規定を定め、経済産業大臣の認可を受けることが義務付けられている。
　これを受け、認可を受けようとする原子炉設置者は、実用発電用原子炉の設置、運転等に関する規則（以下「実用炉規則」という。）第１６条第１項において規定されている各項目について定め、申請書を提出することが求められている。
　申請書を受理した原子力安全・保安院は、原子炉設置者から申請された保安規定について、原子炉等規制法第３７条第２項に定める認可要件である「核燃料物質、核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上十分でないと認められない」ことを確認するための審査を行うこととしている。
　したがって、保安規定の審査における基準を明確にする観点から、保安規定の認可の審査に当たって確認すべき事項等を内規として定める。」

　原子炉等規制法第３７条第１，２項は，
「１　原子炉設置者は、主務省令で定めるところにより、保安規定（原子炉の運転に関する保安教育についての規定を含む。以下この条において同じ。）を定め、原子炉の運転開始前に、主務大臣の認可を受けなければならない。これを変更しようとするときも、同様とする。
２ 　主務大臣は、保安規定が核燃料物質、核燃料物質によつて汚染された物又は原子炉による災害の防止上十分でないと認めるときは、前項の認可をしてはならない。」

と定めている。
　そして，原子力安全・保安院は５月６日，各電力会社から出された保安規定を「災害の防止上十分でないとは認められないため」認可した。これは，「津波に対する原子炉施設の保全のための活動を行う体制の整備に関する保安規定変更の認可について」（http://www.meti.go.jp/press/2011/05/20110506005/20110506005.html ）として公表されている。
　ここまで，浜岡原発の運転を続ける路線が敷かれている。それをひっくり返したのが，５月６日の経済産業大臣談話「緊急安全対策の実施状況の確認と浜岡原子力発電所について」（http://www.meti.go.jp/speeches/data_ed/ed110506aaaj.html）である。これは，まれにみる，そしてずさんなちゃぶ台返しだ。
　談話の重要点を抜粋すると以下の通り。

「１．東京電力福島第一原子力発電所の事故を踏まえ、３月３０日、全国の原子力発電所について、緊急安全対策の実施を各電力会社に指示した。
２．各電力会社からの報告を踏まえ、確認・評価を行った結果、報告を受けた全ての原子力発電所について、緊急安全対策として直ちに講ずることとされている全交流電源喪失等対策が適切に措置されていることを確認した。
（略）
５．中部電力浜岡原子力発電所についても、中部電力が短期の緊急安全対策に全力をあげて取り組んでおられる姿に敬意を表す。しかしながら、文部科学省の地震調査研究推進本部の評価によれば、３０年以内にマグニチュード８程度の想定東海地震が発生する可能性が８７％と極めて切迫している。こうした浜岡原子力発電所を巡る特別な事情を考慮する必要があり、苦渋の決断として、同発電所については、想定東海地震に十分耐えられる防潮堤設置等の中長期対策を確実に実施する必要があり、この中長期対策を終えるまでの間、定期検査停止中の３号機のみならず、運転中のものも含め、全ての号機の運転を停止すべきと判断した。本日、中部電力に対して、中長期対策の確実な実施と浜岡原子力発電所全号機の運転停止を求めた。
６．なお、浜岡原子力発電所が運転停止した場合の中部電力管内の電力需給バランスに支障が生じないよう、政府としても必要な対策を講じていく。」

　１から４までは，浜岡原発も対策は適切であるとして，運転を認める路線で書かれている。それを５でひっくり返しているわけだが，ひっくり返し方が拙い。「想定東海地震に十分耐えられる防潮堤設置等の中長期対策を確実に実施する必要があ（る）」という判断が浜岡原発を止めるほど重大なものなら，なぜそれは法規に基づく判断基準に入らないのだろうか。法規に基づく規制の妥当性が損なわれることになる。

　意見が分かれ，誰も正解をもたない原発事故リスクの評価を政治が判断することは間違いではない。しかし，政治判断を法規に基づく規制のなかにきちんと落とし込むように官僚を指揮するのが，政治家の仕事である。
　運転停止を命じるとすれば，経産相談話にあった趣旨を最初から緊急安全対策が満たすべき要件に加えればよかった。大地震に見舞われる確率が高い地域では津波に対するさらに厳重な対応を求めるよう，法規に則って，基準をつくる。具体的には，防潮堤設置である。そうすると，浜岡原発が現在できる対策は「防災上十分ではない」ことになって，保安規定は認可されない。すると，原子炉等規制法第３７条第１項に違反する。そして，第３３条第２項

「２　主務大臣は、原子炉設置者が次の各号のいずれかに該当するときは、第２３条第１項の許可を取り消し、又は１年以内の期間を定めて原子炉の運転の停止を命ずることができる。
（略）
四 　第３７条第１項若しくは第４項の規定に違反し、又は同条第３項の規定による命令に違反したとき。」

に基づいて，対策がなされるまでの期間の運転停止を命じる方針とし，まずは１年間の運転停止の命令を出せばよい。
　このように進めていれば，浜岡原発運転停止の是非は，原発事故リスクの評価とエネルギー政策の観点からの議論ができたはずである。私も，この記事も「誰が中部電力を所有しているか」も書く必要がなかった。

（参考）
「福島第一・第二原子力発電所事故を踏まえた他の発電所の緊急安全対策の実施について」（原子力安全・保安院，2011年３月30日）
http://www.meti.go.jp/press/20110330004/20110330004.html


（関係する過去記事）
誰が中部電力を所有しているか
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35535570.html

誰が中部電力を所有しているか

　政府と民間企業の間には一線が引かれる。政府は何らかの政策目的がもって民間企業の活動に介入することがあるが，そこには一定のルールがある。菅首相が中部電力へ浜岡原発の停止を要請したことは，そのルールを逸脱している。

　国は安全基準に則って危険だと判断すれば，浜岡原発の停止を命令することができる（注１）。停止命令が出ていないときに運転するか停止するかは，中部電力の判断である。その判断をできる者が，中部電力の所有者である。かりにまったくの第三者の私が浜岡原発の停止を要請しても，相手にしてもらえないだろう。しかし，過半数の株主が停止を要請すれば，社長はそれにしたがうだろう。組織はさまざまな関係者の「契約の束」としてとらえられる。組織はこの契約に基づき活動するが，組織のすべての活動が契約で記述されているわけではなく，契約は不完備な状況にある。不完備な契約で定められていないことを決定できる者が組織の所有者である，というのが契約理論の考え方である（Grossman and Hart, 1986）。これが，株主は会社の所有者であり，私は中部電力の所有者でない，ことの意味である。
　中部電力社長は「首相の要請は重い」と言って，菅首相の要請を受諾した。これにより，中部電力の所有者は誰なのか，という問題が生じた。浜岡原発の停止によって中部電力の業績悪化が予想されるが，株主がそれを選択したことになるのか。株主が会社の所有者であるはずだが，そのことが揺らいでいる。法令に基づく命令であれば，それは会社を構成する「契約の束」のひとつであって，株主の所有者としての地位は揺らがない。したがって，首相の行動は，私有財産の侵害につながる。
　政府が所有する企業（公的企業）と民間企業の線引きは，わが国ではこれまでしっかり意識されてきた。民間の企業活動への政府の介入は，法令に基づいた上で裁量を減らすように腐心してきた。政府の裁量による介入が企業活動を決めてしまっては，政府が実質的な企業の所有者になってしまうからだ。また，法律によって公的企業は設置され，法律によらずに（ましては首相の独断で）民間企業の株を買収して企業を所有するようなことはしてこなかった。これらは，私有財産制の基盤を揺るがし，自由主義経済の基本ルールを脅かすことになるからだ。

　浜岡原発の停止が命令によらずに要請の形をとったことをどれだけ懸念するかは，その人が経済のルールにどれだけ敏感かにかかわっている。浜岡原発の停止の是非についてはだいぶ議論されているが，この問題にメディアと国民の反応が鈍感であるように見えるのが気になる。

（注）
　反対解釈だと，安全基準に則って危険だと判断できなければ命令できなくなる。その場合は，東北地方太平洋沖地震の経験を踏まえて安全基準を厳しくするとの口実を立てて，命令につなげることができる。

（参考）
「不完備契約の基礎づけ」（Econo斬り！！）
http://blog.livedoor.jp/yagena/archives/50026629.html

（参考文献）
Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart (1986) "The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration" Journal of Political Economy, Vol. 94, No. 4, August, pp. 691-719

小佐古参与辞任と政府の反応

　内閣官房参与を辞任した小佐古敏荘・東大教授（放射線安全学）が４月２９日の記者会見で辞任の理由について説明した資料がNHK「かぶん」ブログ（http://www9.nhk.or.jp/kabun-blog/200/80519.html ）に掲載されている。そのなかにある政府の対応に対する批判の２つと，管首相と枝野官房長官の反応を以下にまとめる。

（１）
小佐古教授「放射線業務従事者の緊急時被ばくの「限度」ですが、この件は既に放射線審議会で国際放射線防護委員会（ＩＣＲＰ）２００７年勧告の国内法令取り入れの議論が、数年間にわたり行われ、審議終了事項として本年１月末に「放射線審議会基本部会中間報告書」として取りまとめられ、５００ｍＳｖあるいは１Ｓｖとすることが勧告されています。法の手順としては、この件につき見解を求められれば、そう答えるべきであるが、立地指針等にしか現れない４０−５０年前の考え方に基づく、２５０ｍＳｖの数値使用が妥当かとの経済産業大臣、文部科学大臣等の諮問に対する放射線審議会の答申として、「それで妥当」としている。ところが、福島現地での厳しい状況を反映して、今になり５００ｍＳｖを限度へとの、再引き上げの議論も始まっている状況である。まさに「モグラたたき」的、場当たり的な政策決定のプロセスで官邸と行政機関がとっているように見える。」

管首相「政府は参与の意見も含め、議論の結果に基づく原子力安全委員会の助言で対応している。場当たり的とは考えていない」(４月３０日の国会答弁，http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20110430-OYT1T00888.htm )

　いえ，政府と原子力安全委員会と合わせて場当たり的と小佐古教授に批判されているわけだが。

（２）
小佐古教授「福島県の小学校等の校庭利用の線量基準が年間２０ｍＳｖの被曝を基礎として導出、誘導され、毎時３．８μＳｖと決定され、文部科学省から通達が出されている。これらの学校では、通常の授業を行おうとしているわけで、その状態は、通常の放射線防護基準に近いもの（年間１ｍＳｖ，特殊な例でも年間５ｍＳｖ）で運用すべきで、警戒期ではあるにしても、緊急時（２，３日あるいはせいぜい１，２週間くらい）に運用すべき数値をこの時期に使用するのは、全くの間違いであります。」

枝野官房長官「文部科学省は１から２０ミリシーベルトを暫定的な目安として、今後できる限り児童生徒等が受ける線量を減らしていくことが適切であるという考え方にたっているのであって、２０ミリシーベルトまでの被爆〔原文ママ〕を許容しているものではないので、そこは小佐古先生がおっしゃっていること自体が認識というか誤解に基づいている。」（４月３０日の記者会見，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/110430/plc11043013400008-n2.htm ）

　小佐古教授は緊急時の基準ではなく通常時の基準を使うべきと主張しているので，枝野長官が小佐古教授の批判を誤解しているのだが。
　緊急時か通常期かの判断には専門家ではない私は立ち入らないが，政府が，小佐古教授の考えを参与辞任前も後もよく聞いていないことはわかった。

（参考）
「官房参与が辞任・記者会見資料を全文掲載します」（NHK「かぶん」ブログ，2011年４月29日）
http://www9.nhk.or.jp/kabun-blog/200/80519.html

「場当たり的」批判、官房長官は「誤解」強調」
http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20110430-OYT1T00888.htm

枝野長官会見（１）小佐古参与辞任理由「誤解か何かがあるのかな」
http://sankei.jp.msn.com/politics/news/110430/plc11043013400008-n2.htm

東京電力は原発事故に適切に対応できるか

　福島第一原発事故の対応にあたっている東京電力の行動原理について，企業統治（コーポレート・ガバナンス）の理論に沿って考えてみたい。東電の残余請求権者は有限責任であり，経営者は残余請求権者の利益に沿うときに何が起こるか。
　議論の出発点を，「原発事故で政府と東電が統合本部　首相、対応を批判」（共同通信，http://www.47news.jp/CN/201103/CN2011031501000074.html ）にある，３月１５日の出来事にとろう。東京電力が撤退の意向を示したときに，菅首相が「撤退した時には東電は百パーセントつぶれる」と恫喝したと伝えられているが，これは「逃げなければつぶれない」ことが暗黙の前提である。かりに，「逃げればつぶれる，逃げなくてもつぶれる」となれば，社長が経営者としての役割を果たすならば，逃げる。
「逃げればつぶれる，逃げなければつぶれない」という形で，政府は東電に事態を対処させる誘因を与えたことになるが，そのような状況であったとしても，私企業の立場では被害規模の拡大に鈍感になる。つまり，企業の支払い能力は有限であり，被害の賠償額がそれを超えてしまえば，被害がそこからいくら大きくなっても，企業には関係がない。これは現状では重大事故につながるリスクを過小評価する要因になる。例えば，これが事故直後のベントの遅れに影響を与えたのか，という視点からの検証は必要ではないだろうか。政府は事故全体の影響から判断するが，東電は私企業の負担能力を超えてしまった部分の影響には考えが及ばない。これは東電の判断能力が劣っているというわけではなく，能力がある人間でも与えられた誘因のもとではそう判断するということである。後に起こった出来事から見て，ベントを急ぐべきという政府の判断は正しかったが，政治家には心地よく聞こえる「政府は東電よりも能力がある」が正しいかどうかは別の問題である。かりにそれが幻想であって，政治家がその幻想に酔ってしまうと，政府が今後の判断を誤るおそれはある（なお，これは政府と東電の能力の相対的な評価であって，能力の絶対水準にここで何か言っているわけではない）。また，現状では，工程表でリスク要因の評価が甘くなっていないのか，といった視点からの検証も必要である。
　また，今後については，不幸にも重大事故に発展してその処理が求められたときに，逃げればつぶれる，逃げなくてもつぶれる，という状態を作り出す。枝野官房長官は４月１８日の記者会見で「プラントそのものを安全な状況に回復させることについての一義的な責任者は東京電力、事業者だ。政府としては、それが本当に安全のために、最善のことが行われるのかということをしっかりと管理、チェックをする」と発言したが，政府の関与がもう少し強くないと，事故対応のリスク管理上，深刻な問題につながる。

　現在，政府は損害賠償の支払いスキームを調整中である。報道によれば，その骨子は，損害賠償金を一時的に政府が立て替え，東電を存続させて長期にわたって返済させるものである。将来の返済は東電利用者の負担ということになる。これは電力会社が地域独占の地位を与えられていることで可能になるもので，賠償負担のない競争会社がいる市場であったなら不可能である。スキームは，東京電力はつぶせないとの立場である。その理由は，法的に社債権が損害賠償請求権に優先されるため，つぶれると損害賠償ができなくなる，というもののようだ。この理由が妥当するかどうかは重要な論点であるが別の機会での議論に譲ることにして，ここではスキームが事故処理に与える影響に眼を向けたい。
　事故処理が長期化した場合，スキームが決定された時点で事態が収拾していないかもしれない。そのとき「逃げなければつぶれない，逃げてもつぶれない」という状況ができあがる。社長が経営者としての役割を果たすならば，逃げる。
　賠償スキームの設計では，事故処理にどういう誘因をもつかも考える必要がある。

（参考）
「原発事故で政府と東電が統合本部　首相、対応を批判」（共同通信，2011年３月15日）
http://www.47news.jp/CN/201103/CN2011031501000074.html

「枝野長官会見（２完）天下り自粛「公務の中立性で疑義生じる」（１８日午後４時すぎ）」（産経ニュース，2011年４月18日）
http://sankei.jp.msn.com/politics/news/110418/plc11041819410024-n1.htm

BI@K accelerated: hatena annex, bewaad.com（2011年４月25日）
http://d.hatena.ne.jp/bewaad/20110425

2011年度第１次補正予算の問題点

　東日本大震災対策４兆円を盛り込んだ2011年度第１次補正予算は２２日に閣議決定され，２８日に国会に提出される。対策の内容は，がれき処理をはじめとした当面に必要な経費であり，本格的な復旧・復興の経費は今後に回される。
　今回の補正予算には，既存経費の削減による財源確保が不十分，基礎年金国庫負担の停止は適切ではない，という２つの重大な問題がある。

　復興対策の財源としては，まずは既存経費の削減で確保を図るべきであるが，今回の補正予算はその努力が不十分である。例えば公共事業費は，事業計画を後ろ倒ししていけば，当面の復興経費を捻出できる。いま執行するべき緊急性が被災地のがれきを処理することよりも高い事業はそうはないだろう。ここへの踏み込みは進められていない。
　公共事業費は近年大幅に削減されており，すでに地方への打撃がないとはいえない現状ではぎりぎりの判断だ。しかし，政治家が「がれきを撤去するために，皆さんの周辺の公共事業を少しだけ待ってください」と言って，国民に理解を求める余地はまだあるだろう。東北地方太平洋沖地震が発生したのが個所づけ（総額が決まった予算を事業ごとに割り振っていく作業）の最中であったので，いったん個所づけを止めなければいけない。役所の手続きから見れば荒業が必要だが，政治主導ができる政権ならできたはずである。
　国会公務員人件費の削減も取り沙汰されていたが，盛り込まれなかった。もともと民主党のマニフェストは，国家公務員人件費の２割削減をうたっていたのだが。

　予備費8100億円を使用する他は既存経費を削減して国債を発行しないこととしているが，これはまやかしである。経費削減の大部分を占めるのは，基礎年金国庫負担のための年金特別会計への繰入の2.5兆円減額である。年金特別会計の方では，国庫負担が入らないことになり，その分，積立金が減少する。
　そこから生じる重大な問題は２つ。
　第１は，国債が発行されなくても，公的年金積立金が減るため政府全体では資産が減少している。つまり，純債務が増加しており，財政赤字が発生している。国債を発行しないことを強調することでこの事実が隠されてしまう。
　第２は，復興経費を公的年金で負担することになるが，このままでは将来の世代がどこかの時点でそのつけを払わされることになるだろう。復興財源を誰が負担するのか，を議論することなく，国債を発行しないという名目だけで将来の世代が負担することを決めてしまうのは正当な政策決定だろうか。
　日本学術会議経済学委員会が４月５日にまとめた「東日本大震災に対応する第三次緊急提言のための審議資料」では，経済政策立案のための５つの軸のひとつに「誰が負担するのか」をあげている。そして，復興財源について，
「世代間の公平性を確保しなければならないが、先述した若い世代のボランティア活動に対する返礼、さらに若い世代が災害後の日本経済・日本社会の復興の主体となるはずであることから、高齢世代が若年世代の活動を少しでも支援する方向性をもった貢献方法に重きを置くべきであろう。」
とのべている。

　年金特別会計への繰入減額については，もっと良い対応が２つ考えられる。
　第１は，デフレ下で先延ばしされているマクロ経済スライドを実施して，制度本来の水準以上にある年金給付を抑制することで財源を確保することである。現在の受給者の年金の多くが若い世代からの所得移転で支えられている現状を鑑みると，誰が負担するのかの視点では，少なくとも補正予算よりは合理性をもつ。
　このような改革がすぐにまとまらない場合には，第２の策として，国庫負担は当初予算通りにして補正予算では国債を発行する方がよい。そのことによって2.5兆円の国債が追加で発行されても，年金積立金が2.5兆円回復するので，そこで国債を保有すれば，政府以外の国債消化には変化はない。今回の補正予算が国債の消化に影響を与えなければ，基礎年金国庫負担を当初予算通りにする方法も，同じように国債の消化に影響を与えないはずだ。
　震災復興の全体では国債を発行することは確実で，第１弾の今回の補正予算で国債を発行しないことに強くこだわる必要はなく，逆にそのことで政策を歪めることの方が問題だ。

（参考）
「平成23年度補正予算」（財務省，2011年４月22日）
http://www.mof.go.jp/budget/budger_workflow/budget/fy2011/hosei230422.htm

「東日本大震災に対応する第三次緊急提言のための審議資料」（日本学術会議経済学委員会，2011年４月５日）
http://www.scj.go.jp/ja/member/iinkai/1bu/pdf/09economics.pdf

「『マクロ経済スライド』発動の遅れ」（ニッセイ基礎研究所）
http://www.nli-research.co.jp/report/pension_strategy/2010/Vol166/str1004b.pdf