岩本康志のブログ

活断層の上の原発は稼働してはいけないのか

　原子力規制委員会が敦賀原発の敷地内の断層を活断層と判断し，東通原発の敷地内の断層についても活断層と判断する可能性が高い。一連の報道と議論で「活断層の上に原発を建設してはいけない」という判断が当然に「活断層の上の原発は稼働してはいけない」につながっているような節もあるが，両者はかならずしも直結しない。
　稼働している原発の直下に新たに活断層が見つかった場合にどうすればよいか，という問題を，法令の枠組みを離れて，より根源的に考えてみよう（つまり，法令や規制の内容を導く根拠を考えてみるのが，今回の記事の趣旨である）。
　この問題では本来，その判断が今後の原発の建設にどう影響するか，活断層の調査が正しくおこなわれているか，も同時に考慮しないといけないが，そうすると複雑になりすぎる。最初の躓きの石に躓かないようにすることが今回の記事の目的なので，いったん他の躓きの石，ややこしいことは棚上げしておく。つまり，この判断が今後の原発の建設の判断に影響を与えない，活断層の調査に不正は生じない，という単純化した構図で考えてみる。

　さて，「活断層の上に原発を建設してはいけない」とは，新規の原発の立地を検討している場合の判断である。原発の立地調査をしているときに活断層の存在が判明した場合は，活断層のない場所に立地を変更すれば，活断層に由来する地震がもたらすかもしれない被害を避けることができる。まだ原発は建設していないから，追加で必要な費用は新しい場所の立地調査費である。つまり，活断層の存在が判明した場所に費やされた調査費をあきらめれば，活断層がもたらす被害を避けることができる。
　すでに建設された原発の直下に新たに活断層が見つかった場合には，その原発を停止して廃炉にすれば活断層がもたらす被害を避けることはできる。しかし，その原発が将来に稼働したら得られたであろう発電量を別にまかなうために，活断層がない場所に新規の原発が必要になる（原発以外の発電所を選択肢として考えることができるが，話を複雑にしないために，とりあえず代替策は新規の原発としておく）（注）。すると，活断層がもたらす被害を避けるためには，新規の原発の建設費用を負担する必要がある。
　原発の建設費用全体を負担することと，立地調査費だけを負担することには大きな違いがある。建設前であれば活断層がある場所から活断層のない場所に原発を引っ越すのは図面を引き直すだけですむ。建設されてしまった原発は引っ越しようがないので，今ある原発を廃炉にして，新しい原発を建設しないといけない。
　どんな大きな犠牲を払っても活断層がもたらす被害を避けるべきだと考える人は，この費用の違いによって判断を変えることはないだろう。しかし，活断層のリスクを避ける便益とそのための費用を比較考量して判断をする，柔軟な考えの人も多い。人口密集地も含み日本全国に活断層があり，活断層のリスクと隣り合わせで多くの人が暮らしている。個人的な話だが，私がかつて勤務していた京都大学の敷地内にも花折断層という活断層が走っている。京都市による活断層に起因する地震の被害想定では，マグニチュード7.5，建物全壊117,800棟，死者3,300〜5,400人とされている。私の研究室は，この断層から200メートルも離れていなかった。想定地震が本当に起これば命の危険もあるのだが，それを理由に京都大学を離れる教職員というのは，私は聞いたことがなかった。
　話をもとに戻そう。リスクを避ける便益とそのための費用を比較して判断する立場をとるならば，立地調査費を無駄にしても活断層の被害を避けることに利益があるという判断が妥当であったとしても，新規原発の建設費を負担しても活断層の被害を避けることに利益があるかどうかは直ちに判断できない。活断層の被害を避ける便益が新規原発の建設費よりも大きければ廃炉にするのが望ましいが，大小関係が逆であれば逆の結論になる。稼働中の原発の直下の断層が動くことは想像するのも恐ろしい。それでも，被害の想定をしっかり見積もってからでないと結論が出ない。

　現実の問題はもっと複雑になる。そのような状況で正しい判断をするには，判断の対象とする選択肢を正しく列挙して，その便益と費用を正しく把握する手順を踏むことが必要である。

（注）　ここでの議論で単純化している部分は，現実にはもう少し複雑になる。稼働している原発の残りの稼働期間と新規原発の稼働期間が違うと，被害を避けるための費用は，建設費用だけでなく，発電量や稼働費用の違いも考慮する必要がある。原発以外の発電所で代替する場合は，費用も違ってくる。また，耐震補強をして被害を避ける，ないし少なくする手段も選択肢となる。

（参考）
「耐震バックチェックの審議状況」（原子力規制委員会）
http://www.nsr.go.jp/activity/regulation/doukou/taishin/shingi.html

「発電所敷地内の地質調査に係る原子力規制庁による監理・監督について」（原子力規制委員会）
http://www.nsr.go.jp/activity/regulation/doukou/taishin/hasaitaichousa/index.html

「花折断層で地震が起きたら」（京都市行財政局）
http://www.city.kyoto.lg.jp/gyozai/page/0000015490.html

「三方・花折断層帯」（地震調査研究推進本部）
http://www.jishin.go.jp/main/yosokuchizu/katsudanso/f073_mikata_hanaore.htm

時間軸政策の強化に関する佐藤提案

　１０月３０日の日本銀行政策決定会合の議事要旨が公表され，時間軸政策について興味深いやりとりがあることがわかった。
　現在の時間軸政策は，「消費者物価の前年比上昇率１％を目指して、それが見通せるようになるまで」実質的なゼロ金利政策を続けていくとしている。同日に公表された「経済・物価の展望（展望レポート）」での政策委員見通しの中央値は，最終年度の2014年度でも0.8％であり，１％に達しない。したがって，いまゼロ金利が解除されることはない。しかし，この見通しの最終年度が１％に到達したら，たとえ足元のCPI上昇率が１％に達していなくても（極端な場合，デフレであっても），さっさとゼロ金利政策を解除したとしても，「CPI成長率１％が見通せるようになるまでゼロ金利を続ける」という現在の言明に矛盾はしていない。この物価見通しは３か月ごとに更新されているが，経済の状況次第では，早い時期に（極端な話，つぎの更新時にも）見通しが１％に到達する事態が到来するかもしれない。
　10月30日の会合で，佐藤健裕委員は，１％を「見通せるようになるまで」から「安定的に達成するまで」に変更することを提案した。この変更がおこなわれれば，少なくとも足元のCPI上昇率が１％になるまでは，ゼロ金利政策の解除はない。つまり，市場が３か月後まではゼロ金利が継続する見通しをもつか，３年間はゼロ金利が継続する見通しをもつかの違いが，現状と提案の間にある。
　ただし，見通しの最終年度のCPI成長率が１％に達したらただちにゼロ金利を解除するのは極端な判断であり，まともな中央銀行家なら，もう少し動向を見てからゼロ金利を解除するだろうと市場は予測するだろう。このように現在明示的に示されていない行動を予測させることで効果を出している点で，現状の時間軸政策は不明確さを含んでいる。
　私は，時間軸政策の条件設定は，足元のCPI成長率が１％に達するまで，と明確な形に示した方が良いと考えており，2010年３月のブログ記事「飯田泰之氏の『リフレ政策』について（あるいは感想への感想への感想）」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/32411110.html ）でのゼロ金利政策を続ける時間軸政策の強化の提案をしたときも「インフレ率が１％なり２％に達するまで」としている。2010年10月に包括緩和政策が導入された際のブログ記事「『包括的な金融緩和政策』について」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/34208019.html ）では，できるだけ私の提案に近づける形で解釈を与えたが，実際のところは上述の曖昧さが含まれている。

　佐藤委員の提案は木内登英委員の賛成を得たのみで，賛成２，反対７で否決された。提案に否定的な委員の意見が議事要旨に記載されている。
「大方の委員は、現時点でコミットメントの文言を修正することには慎重な見解を表明した。これらの委員は、市場金利をみると、イールドカーブの中期ゾーンまできわめて低位で、日本銀行が金融緩和を継続していくことに対して市場で疑念が生じているとは考えられず、コミットメントの文言の変更が必要な状況にはないと指摘した。複数の委員は、将来的に文言の修正が効果をもつ局面になることも考えられるが、現時点ではないと述べた。」
　この発言からは，時間軸政策の強化を将来の金融緩和のカードとして位置づけているように感じられる。しかし，いまカードを切らないことの弊害（切ることの利点）もある。
　第１に，過去２回のゼロ金利解除時よりも解除のハードルを上げることで，その後にデフレに戻らないようにする姿勢をとることが望ましい。第２に，解除条件が明確でないことで日銀に裁量の余地が生じているが，これは不必要であり，より透明性を高めることが望ましい。第３に，もし日銀への圧力が高まったときの金融緩和のカードとして使おうとしているのなら，それは政治圧力に応対することで金融政策の判断の独立性を損なう危険がある。

　佐藤提案は2010年３月の私のブログ記事の趣旨に沿ったのものであり，10月に日銀がこの提案を採用しなかったことは残念である。

（参考）
「政策委員会金融政策決定会合議事要旨（2012年10月30日開催分）」（日本銀行，2012年11月26日）
http://www.boj.or.jp/mopo/mpmsche_minu/minu_2012/g121030.pdf

「経済・物価情勢の展望（２０１２年１０月）」（日本銀行，2012年10月31日）
http://www.boj.or.jp/mopo/outlook/gor1210b.pdf

（関係する過去記事）
「飯田泰之氏の『リフレ政策』について（あるいは感想への感想への感想）」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/32411110.html

「『包括的な金融緩和政策』について」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/34208019.html

建設国債の日銀引き受けが禁止されている理由

「日銀の国債引き受け禁止は財政規律である」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/37688153.html ）で紹介した安倍総裁の発言は，建設国債の日銀引き受けではなく，買いオペを意味することだという説明があったので，日銀引き受けの騒動はひとまず収拾したようだ。
　騒動の背景を理解するために，なぜ，財政法第５条の運用で借換債の日銀引き受けが許容されて，建設国債の日銀引き受けが許容されないのか，を見ておこう。

　まず，借換債についての基本的な事項から。
　新規に発行される国債は，新規財源債（建設国債，赤字国債），復興債，財投債，借換債に分かれる。新規財源債の分が，一般会計の国債発行額（公債金収入）に当たる。
　2012年度には総額１７４兆円の国債が発行されるが，「国債発行計画」によると，その区分は，
　　建設国債　　６兆円
　　赤字国債　３８兆円
　　復興債　　　３兆円
　　財投債　　１５兆円
　　借換債　１１２兆円
となる。これの消化方式が
　　市中発行分　１５５兆円
　　個人向け販売分　３兆円
　　日銀乗換　　　１７兆円
に分かれる（四捨五入のため，内訳の合計は総額と一致しない）。最後の「日銀乗換」が日銀による借換債の引き受けに当たる。
　日本では国債は60年で償還するルールとなっているが，実際に発行される国債の満期はそれよりも短い。そこで，例えば10年国債を600億円発行したとすると，10年後には100億円残高が減るようにして，500億円は新しく発行される10年国債で借り換える（「借換債による公債償還の仕組み」http://www.mof.go.jp/jgbs/reference/appendix/hakou12.pdf を参照）。後者に相当する金額が借換債の発行という扱いになる。
　建設国債や借換債の区別は国の会計上に存在するだけの概念であって，市場ではそうした区別のない「国債」が売られているだけである。このため，建設国債だけを選んで市場で買うことはできない。国債市場の知識のある記者が，安倍総裁の当初の発言「建設国債を買ってもらう」を聞いて，買いオペでなく，引き受けと解釈するのは無理からぬことである。

　さて，財政法第５条の趣旨は，政府が日銀を安易な財源調達手段として利用することを禁じることにある。そこで禁じられるのは，政府が発行する国債を日銀に強制的に保有させて，日銀のバランスシートを拡大したままにしてしまう姿である（注）。
　借換債を国債引き受けすることが例外として許容されているのは，この禁じたい姿に当たらないと解釈されているからである。つまり，日銀の保有する国債が満期で償還されると，日銀の保有する国債は減ってしまう。その部分を国債引き受けで増やしても，日銀の保有する国債が増額するわけではない，という理屈である。
　しかし，引き受ける国債が建設国債であると，そうはならない。公共事業の財源として新規に発行される国債だから，これを引き受けることで日銀の保有する国債が増加することになる。
　建設国債を全部引き受けても６兆円（2012年度の発行額）でしかない，というのは建設国債の引き受けを正当化する理由にはならない。どういう姿をしているかの問題であり，規模の問題ではない。安易な財源調達に頼ると，放漫財政に歯止めがかからなくなることが，多くの国の失敗から学んだ教訓である。それゆえに，「国債で財源調達するなら市場の信認を得るべし」という財政規律として，最初から禁止をするのである。

（注）
　国債の信認が失われても，政府が国債発行で支出をまかなおうとすると，日銀引き受けがおこなわれ，日銀も国債を保有し続けざるを得なくなる。「ハイパーインフレーションの理論」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/32519668.html ）では，「財政赤字がなおも続くと」ハイパーインフレーションが起こることを示している。

（練習問題）
　市場で国債が消化されなくなり，国債の消化先が日銀引き受けしかなくなったときに，借換債の日銀引き受けは許容する現行ルールが維持されると，財政はどのような帰結になるのだろうか。
（これでハイパーインフレーションの事態になれば，財政規律に大穴が空いていることになる。60年償還ルールによる元本償還が歳出に含まれることを踏まえて考えてみると，財政法第５条の運用に関する理解が深まるだろう。）

（参考）
「平成２４年度国債発行予定額」（財務省，2011年12月24日）
http://www.mof.go.jp/jgbs/issuance_plan/yoteigaku24.pdf

「借換債による公債償還の仕組み」
http://www.mof.go.jp/jgbs/reference/appendix/hakou12.pdf

（関係する過去記事）
「ハイパーインフレーションの理論」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/32519668.html

「財政法第５条（日銀の国債引き受け）について」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/33213494.html

「日銀の国債引き受け禁止は財政規律である」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/37688153.html

日銀の国債引き受け禁止は財政規律である

　自民党の安倍晋三総裁は１７日，公共事業の財源をまかなうために「建設国債をできれば日銀に全部買ってもらう。新しいマネーが強制的に市場に出ていく」と発言したと報道されている。報道では，これを日銀による国債の引き受けとしている。「買う」と「引き受ける」にはだいぶ差があるが，財源をまかなうために政府が強制するとなれば，買うにせよ引き受けるにせよ，財政規律の崩壊につながる危険な行為である。
　日銀の国債引き受けについては，いくつかのブログ記事に書いてきたが，そもそも押さえておくべきは，以下のことである。

　日銀が国債を直接引き受けることを禁止しているのは財政規律である。財政出動も金融緩和も，財政規律を守ることを前提とした安定化政策である。日銀の国債引き受けを金融緩和の文脈で語ることは，経済政策を根本的に理解していない。

（参考）
「国債の日銀引き受けについて」（岩本康志）
（経済社会構造に関する有識者会議　財政・社会保障の持続可能性に関する「経済分析ワーキング・グループ」提出資料，2011年10月12日）
http://www5.cao.go.jp/keizai2/keizai-syakai/k-s-kouzou/shiryou/wg1-1kai/pdf/4.pdf

（関係する過去記事）
「財政法第５条（日銀の国債引き受け）について」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/33213494.html

「ハイパーインフレーションの理論」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/32519668.html

「復興国債の日銀引き受けはそもそも財源か？」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35427897.html

「国債引き受けと国債買いオペの比較」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35750044.html

日銀とＦＲＢの「インフレ目標」を比較する（その３・総裁記者会見からの補足）

「日銀とＦＲＢの『インフレ目標』を比較する（その１）」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/36800762.html ）を書いた時点では，１４日の白川方明日本銀行総裁の記者会見は未見であった。そこで，記者会見記録（http://www.boj.or.jp/announcements/press/kaiken_2012/kk1202b.pdf ）をもとに，（その１）の内容を補完する。
　総裁記者会見はときとして重要である。例えば，最初の時間軸政策である「デフレ懸念が払拭されるような情勢になるまで」ゼロ金利政策を継続する，という表現が最初に現れたのは，1999年４月13日の速水優日銀総裁（当時）の記者会見での発言である。
　記者会見記録は声明文より読まれる機会が少ないが，今回の記者会見は一読の価値がある。そのなかで，上記ブログ記事に関係する問答２つを以下に紹介する。

　第１は，１月２５日の米連邦準備制度理事会（FRB）の「Longer-run Goals and Policy Strategy」に現れた「The inflation rate over the longer run is primarily determined by monetary policy」の件についてである。金融政策でインフレ率が決まらなければインフレ率の「goal」を設定しても無意味だから，これはそもそも「goal」を設定することの大前提だ。
　長期的にはその通りなのだが，米国もゼロ金利なので短期的には物価のコントロールは極めて難しい。コミュニケーションの過程で「長期的には」が抜け落ちるとややこしくなるので，発信者側の勇気と注意を要する一文である。
　引用する質疑応答には２つの質問が含まれているが，これに関する質問のみ以下に引用する。

「（問） 今のご発言に関連して 2 点お聞きします。1 点目は、先般のＦＲＢの発表では、「物価上昇率は、長期的には主に金融政策によって決定される」という声明が出されていますが、この点について、日銀ないし白川総裁はどのように考えているかお教え下さい。（中略）
（答） まず、1 問目の長期的には金融政策で決まってくるという命題についてどう考えるのかという問いですが、これは、色々な考え方がもちろんあり得ると思います。大学の講義ではありませんので、そういう話をするのもどうかなと思いますが、非常にインフレ率が高い時にインフレを抑制していくということ、これは、景気への影響等を無視すれば、強力に金融引締めをやればインフレ率が下がっていくということで、そういう意味では、究極的、最終的に、金融政策が物価を決定していく、それはその通りだと思います。
また、米国の 1930 年代のように、中央銀行が最後の貸し手として積極的に行動しなかった結果、金融が大きく縮小する場合には、経済活動を大きく縮小させ、その結果、当時のアメリカは、物価が確か 3 割ぐらい下落しました。そういう意味で、金融政策、あるいは中央銀行の行動が、物価の長期的な経路を決めていく上で非常に重要であることは、私はそうだと思っています。
しかし、現在問われている問題は、今の日本経済、物価の上昇率が概ねゼロ近傍という世界で、中央銀行がお金の量を供給することだけで直ちに物価上昇率がゼロから 1％、1％から 2％へ上がっていくかという問いであるとすれば、それは必ずしもそうではないと思います。先程申し上げた、日本経済が直面している様々な構造的な問題、これらへの取組みが必要であると思います。これは決して中央銀行の役割が小さいということではなく、むしろ、中央銀行の役割はしっかりあると思っていますが、成長力を引き上げていく努力と、それを支える金融面の支援、その両方が相俟って、デフレからの脱却は実現していくものだと考えています。（後略）」（７〜８頁）

　政策担当者であるが故に，白川総裁の回答は複雑である。まず，インフレ率が高いときには金融引き締めでそれを下げることができる，と言っている。これは現在の日本の状況とは関係ないので，仮定の話である。つぎは，インフレ率が低いときには，政府・日銀が協調してデフレ脱却に取り組むという現行の政策の枠組みに基づいて，インフレ率を上げることができる，言っている。
　FRBは政府側の取り組みに触れていないから，米国と同じ文脈にするなら「かりに政府が構造問題に取り組まないとしたら，日銀だけでデフレから脱却できるか」が問われることになるが，日銀総裁の立場では政府の重要方針と真逆の議論を展開することは難しいだろう。インフレ率が高いときの話も「大学の講義ではありませんので、そういう話をするのもどうかなと思いますが」と防衛線を張っている。日米比較のための証言をきちんととるなら，質問の工夫が必要だ。また，できないと思っているから言及しない，と勘繰られないようにしたいなら，答弁の工夫が必要だ。
　話がそれるが，大学の講義だとこうなる。この問題は，フィッシャー方程式
　　名目金利＝実質金利＋（期待）インフレ率
から出発して考える。経済学で「長期的に」というのは，短期的な変動要因がなくなって，これらの変数が安定しているという仮想的な状態を指す。そのとき，期待インフレ率は現実のインフレ率に等しくなる。この式を変形すると，
　　インフレ率＝名目金利−実質金利
となる。つまり，インフレ率の長期での水準は，名目金利の長期での水準から実質金利の長期での水準を引いたものになる。名目金利は金融政策で左右できるので，名目金利がゼロ以上であるという制約と合わせると，インフレ率のある下限値以上は金融政策で実現できる。ゼロ金利制約が問題になるのは実質金利が低い場合で，たとえば実質金利の長期的水準が−３％だとすると，ゼロ金利でもインフレ率は３％になって，FRBが設定した２％の「goal」は達成できない。しかし，実質金利の長期的水準が負になることは現実的には考えられないから，目標水準として現実的に想定される範囲のインフレ率の長期的水準は金融政策で達成できる。

　本題に戻る。
　２番目は，日米の異同についてまとめた５点のうちの最後
（５）【同】　「目標」が達成できない場合の措置は無い。
についてである。

「（問） 先程、政策委員会としての意思を示すという話がありました。安住財務相も「事実上のインフレ目標」というように発言していますが、これが達成できなかった時、中央銀行の信認が低下したり、政府の関与が強まったりという副作用については、どのようにお考えでしょうか。
（答） インフレーション・ターゲティングを採用している各国の運営をみても随分変わってきています。例えば、ニュージーランドは、目標インフレ率が達成されなかった場合の規定が入っていますが、多くの国では、物価上昇率が目標等から乖離した場合に、なぜそれが乖離しているのかを、しっかり国民に対して説明していくとともに、政策の決定過程を明らかにしていくことを通じて、責任を果たしていくというのが今の主流になっています。日本銀行もそうした努力をこれからもしっかり続けていきたいと思っています。」（１７〜１８頁）

　物価上昇率が目標等から乖離している場合には説明責任を果たす，という世界の主流と日銀は同じ，ということになる。

（参考）
総裁定例記者会見要旨（１９９９年４月１３日）
http://www.boj.or.jp/announcements/press/kaiken_1999/kk9904a.htm/

総裁定例記者会見要旨（２０１２年２月１４日）
http://www.boj.or.jp/announcements/press/kaiken_2012/kk1202b.pdf

（関係する過去記事）
日銀とＦＲＢの「インフレ目標」を比較する（その１）
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/36800762.html

日銀とＦＲＢの「インフレ目標」を比較する（その２）
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/36803784.html