岩本康志のブログ

浜岡原子力発電所の運転停止を命令する方法

　菅首相が中部電力に浜岡原発の停止を要請するまでの経緯を追うことで，どうやって浜岡原発を止めれば，「誰が中部電力を所有しているか」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35535570.html ）で指摘した問題を避けられたのかを見ていこう。

　原子力安全・保安院は３月３０日，福島第一原発事故を踏まえて緊急安全対策を講じることを発表した。そのために，省令等を改正して、すべての原発に安全対策の強化を求めた。規則改正は，

「実用発電用原子炉施設保安規定の審査について（内規）の改正について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-6.html
「「実用発電用原子炉の設置、運転等に関する規則」及び「研究開発段階にある発電の用に供する原子炉の設置、運転に関する規則」の一部を改正する省令について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-7.html
「発電用原子力設備に関する技術基準を定める省令の解釈についての一部改正について」
http://www.nisa.meti.go.jp/oshirase/2011/230330-8.html

として公表されている通り，各所に及んでいる。
　この手続きの法的根拠は，同日改正された「実用発電用原子炉施設保安規定の審査について（内規）」では，以下のように説明されている。

「原子炉設置者は、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（以下「原子炉等規制法」という。）第３７条第１項の規定に基づき、発電所ごとに保安規定を定め、経済産業大臣の認可を受けることが義務付けられている。
　これを受け、認可を受けようとする原子炉設置者は、実用発電用原子炉の設置、運転等に関する規則（以下「実用炉規則」という。）第１６条第１項において規定されている各項目について定め、申請書を提出することが求められている。
　申請書を受理した原子力安全・保安院は、原子炉設置者から申請された保安規定について、原子炉等規制法第３７条第２項に定める認可要件である「核燃料物質、核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上十分でないと認められない」ことを確認するための審査を行うこととしている。
　したがって、保安規定の審査における基準を明確にする観点から、保安規定の認可の審査に当たって確認すべき事項等を内規として定める。」

　原子炉等規制法第３７条第１，２項は，
「１　原子炉設置者は、主務省令で定めるところにより、保安規定（原子炉の運転に関する保安教育についての規定を含む。以下この条において同じ。）を定め、原子炉の運転開始前に、主務大臣の認可を受けなければならない。これを変更しようとするときも、同様とする。
２ 　主務大臣は、保安規定が核燃料物質、核燃料物質によつて汚染された物又は原子炉による災害の防止上十分でないと認めるときは、前項の認可をしてはならない。」

と定めている。
　そして，原子力安全・保安院は５月６日，各電力会社から出された保安規定を「災害の防止上十分でないとは認められないため」認可した。これは，「津波に対する原子炉施設の保全のための活動を行う体制の整備に関する保安規定変更の認可について」（http://www.meti.go.jp/press/2011/05/20110506005/20110506005.html ）として公表されている。
　ここまで，浜岡原発の運転を続ける路線が敷かれている。それをひっくり返したのが，５月６日の経済産業大臣談話「緊急安全対策の実施状況の確認と浜岡原子力発電所について」（http://www.meti.go.jp/speeches/data_ed/ed110506aaaj.html）である。これは，まれにみる，そしてずさんなちゃぶ台返しだ。
　談話の重要点を抜粋すると以下の通り。

「１．東京電力福島第一原子力発電所の事故を踏まえ、３月３０日、全国の原子力発電所について、緊急安全対策の実施を各電力会社に指示した。
２．各電力会社からの報告を踏まえ、確認・評価を行った結果、報告を受けた全ての原子力発電所について、緊急安全対策として直ちに講ずることとされている全交流電源喪失等対策が適切に措置されていることを確認した。
（略）
５．中部電力浜岡原子力発電所についても、中部電力が短期の緊急安全対策に全力をあげて取り組んでおられる姿に敬意を表す。しかしながら、文部科学省の地震調査研究推進本部の評価によれば、３０年以内にマグニチュード８程度の想定東海地震が発生する可能性が８７％と極めて切迫している。こうした浜岡原子力発電所を巡る特別な事情を考慮する必要があり、苦渋の決断として、同発電所については、想定東海地震に十分耐えられる防潮堤設置等の中長期対策を確実に実施する必要があり、この中長期対策を終えるまでの間、定期検査停止中の３号機のみならず、運転中のものも含め、全ての号機の運転を停止すべきと判断した。本日、中部電力に対して、中長期対策の確実な実施と浜岡原子力発電所全号機の運転停止を求めた。
６．なお、浜岡原子力発電所が運転停止した場合の中部電力管内の電力需給バランスに支障が生じないよう、政府としても必要な対策を講じていく。」

　１から４までは，浜岡原発も対策は適切であるとして，運転を認める路線で書かれている。それを５でひっくり返しているわけだが，ひっくり返し方が拙い。「想定東海地震に十分耐えられる防潮堤設置等の中長期対策を確実に実施する必要があ（る）」という判断が浜岡原発を止めるほど重大なものなら，なぜそれは法規に基づく判断基準に入らないのだろうか。法規に基づく規制の妥当性が損なわれることになる。

　意見が分かれ，誰も正解をもたない原発事故リスクの評価を政治が判断することは間違いではない。しかし，政治判断を法規に基づく規制のなかにきちんと落とし込むように官僚を指揮するのが，政治家の仕事である。
　運転停止を命じるとすれば，経産相談話にあった趣旨を最初から緊急安全対策が満たすべき要件に加えればよかった。大地震に見舞われる確率が高い地域では津波に対するさらに厳重な対応を求めるよう，法規に則って，基準をつくる。具体的には，防潮堤設置である。そうすると，浜岡原発が現在できる対策は「防災上十分ではない」ことになって，保安規定は認可されない。すると，原子炉等規制法第３７条第１項に違反する。そして，第３３条第２項

「２　主務大臣は、原子炉設置者が次の各号のいずれかに該当するときは、第２３条第１項の許可を取り消し、又は１年以内の期間を定めて原子炉の運転の停止を命ずることができる。
（略）
四 　第３７条第１項若しくは第４項の規定に違反し、又は同条第３項の規定による命令に違反したとき。」

に基づいて，対策がなされるまでの期間の運転停止を命じる方針とし，まずは１年間の運転停止の命令を出せばよい。
　このように進めていれば，浜岡原発運転停止の是非は，原発事故リスクの評価とエネルギー政策の観点からの議論ができたはずである。私も，この記事も「誰が中部電力を所有しているか」も書く必要がなかった。

（参考）
「福島第一・第二原子力発電所事故を踏まえた他の発電所の緊急安全対策の実施について」（原子力安全・保安院，2011年３月30日）
http://www.meti.go.jp/press/20110330004/20110330004.html


（関係する過去記事）
誰が中部電力を所有しているか
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/35535570.html

誰が中部電力を所有しているか

　政府と民間企業の間には一線が引かれる。政府は何らかの政策目的がもって民間企業の活動に介入することがあるが，そこには一定のルールがある。菅首相が中部電力へ浜岡原発の停止を要請したことは，そのルールを逸脱している。

　国は安全基準に則って危険だと判断すれば，浜岡原発の停止を命令することができる（注１）。停止命令が出ていないときに運転するか停止するかは，中部電力の判断である。その判断をできる者が，中部電力の所有者である。かりにまったくの第三者の私が浜岡原発の停止を要請しても，相手にしてもらえないだろう。しかし，過半数の株主が停止を要請すれば，社長はそれにしたがうだろう。組織はさまざまな関係者の「契約の束」としてとらえられる。組織はこの契約に基づき活動するが，組織のすべての活動が契約で記述されているわけではなく，契約は不完備な状況にある。不完備な契約で定められていないことを決定できる者が組織の所有者である，というのが契約理論の考え方である（Grossman and Hart, 1986）。これが，株主は会社の所有者であり，私は中部電力の所有者でない，ことの意味である。
　中部電力社長は「首相の要請は重い」と言って，菅首相の要請を受諾した。これにより，中部電力の所有者は誰なのか，という問題が生じた。浜岡原発の停止によって中部電力の業績悪化が予想されるが，株主がそれを選択したことになるのか。株主が会社の所有者であるはずだが，そのことが揺らいでいる。法令に基づく命令であれば，それは会社を構成する「契約の束」のひとつであって，株主の所有者としての地位は揺らがない。したがって，首相の行動は，私有財産の侵害につながる。
　政府が所有する企業（公的企業）と民間企業の線引きは，わが国ではこれまでしっかり意識されてきた。民間の企業活動への政府の介入は，法令に基づいた上で裁量を減らすように腐心してきた。政府の裁量による介入が企業活動を決めてしまっては，政府が実質的な企業の所有者になってしまうからだ。また，法律によって公的企業は設置され，法律によらずに（ましては首相の独断で）民間企業の株を買収して企業を所有するようなことはしてこなかった。これらは，私有財産制の基盤を揺るがし，自由主義経済の基本ルールを脅かすことになるからだ。

　浜岡原発の停止が命令によらずに要請の形をとったことをどれだけ懸念するかは，その人が経済のルールにどれだけ敏感かにかかわっている。浜岡原発の停止の是非についてはだいぶ議論されているが，この問題にメディアと国民の反応が鈍感であるように見えるのが気になる。

（注）
　反対解釈だと，安全基準に則って危険だと判断できなければ命令できなくなる。その場合は，東北地方太平洋沖地震の経験を踏まえて安全基準を厳しくするとの口実を立てて，命令につなげることができる。

（参考）
「不完備契約の基礎づけ」（Econo斬り！！）
http://blog.livedoor.jp/yagena/archives/50026629.html

（参考文献）
Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart (1986) "The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration" Journal of Political Economy, Vol. 94, No. 4, August, pp. 691-719

小佐古参与辞任と政府の反応

　内閣官房参与を辞任した小佐古敏荘・東大教授（放射線安全学）が４月２９日の記者会見で辞任の理由について説明した資料がNHK「かぶん」ブログ（http://www9.nhk.or.jp/kabun-blog/200/80519.html ）に掲載されている。そのなかにある政府の対応に対する批判の２つと，管首相と枝野官房長官の反応を以下にまとめる。

（１）
小佐古教授「放射線業務従事者の緊急時被ばくの「限度」ですが、この件は既に放射線審議会で国際放射線防護委員会（ＩＣＲＰ）２００７年勧告の国内法令取り入れの議論が、数年間にわたり行われ、審議終了事項として本年１月末に「放射線審議会基本部会中間報告書」として取りまとめられ、５００ｍＳｖあるいは１Ｓｖとすることが勧告されています。法の手順としては、この件につき見解を求められれば、そう答えるべきであるが、立地指針等にしか現れない４０−５０年前の考え方に基づく、２５０ｍＳｖの数値使用が妥当かとの経済産業大臣、文部科学大臣等の諮問に対する放射線審議会の答申として、「それで妥当」としている。ところが、福島現地での厳しい状況を反映して、今になり５００ｍＳｖを限度へとの、再引き上げの議論も始まっている状況である。まさに「モグラたたき」的、場当たり的な政策決定のプロセスで官邸と行政機関がとっているように見える。」

管首相「政府は参与の意見も含め、議論の結果に基づく原子力安全委員会の助言で対応している。場当たり的とは考えていない」(４月３０日の国会答弁，http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20110430-OYT1T00888.htm )

　いえ，政府と原子力安全委員会と合わせて場当たり的と小佐古教授に批判されているわけだが。

（２）
小佐古教授「福島県の小学校等の校庭利用の線量基準が年間２０ｍＳｖの被曝を基礎として導出、誘導され、毎時３．８μＳｖと決定され、文部科学省から通達が出されている。これらの学校では、通常の授業を行おうとしているわけで、その状態は、通常の放射線防護基準に近いもの（年間１ｍＳｖ，特殊な例でも年間５ｍＳｖ）で運用すべきで、警戒期ではあるにしても、緊急時（２，３日あるいはせいぜい１，２週間くらい）に運用すべき数値をこの時期に使用するのは、全くの間違いであります。」

枝野官房長官「文部科学省は１から２０ミリシーベルトを暫定的な目安として、今後できる限り児童生徒等が受ける線量を減らしていくことが適切であるという考え方にたっているのであって、２０ミリシーベルトまでの被爆〔原文ママ〕を許容しているものではないので、そこは小佐古先生がおっしゃっていること自体が認識というか誤解に基づいている。」（４月３０日の記者会見，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/110430/plc11043013400008-n2.htm ）

　小佐古教授は緊急時の基準ではなく通常時の基準を使うべきと主張しているので，枝野長官が小佐古教授の批判を誤解しているのだが。
　緊急時か通常期かの判断には専門家ではない私は立ち入らないが，政府が，小佐古教授の考えを参与辞任前も後もよく聞いていないことはわかった。

（参考）
「官房参与が辞任・記者会見資料を全文掲載します」（NHK「かぶん」ブログ，2011年４月29日）
http://www9.nhk.or.jp/kabun-blog/200/80519.html

「場当たり的」批判、官房長官は「誤解」強調」
http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20110430-OYT1T00888.htm

枝野長官会見（１）小佐古参与辞任理由「誤解か何かがあるのかな」
http://sankei.jp.msn.com/politics/news/110430/plc11043013400008-n2.htm

何がいま被災者を苦しめているのか

　４月１２日の菅直人首相の記者会見には愕然とした。
　東北地方太平洋沖地震から１か月。指導者が国民にメッセージを発する重要な機会だ。会見は，首相と政府が何をしたのか，についての菅首相の説明から始まった。
「大震災発生直後に、私はまず人命の救済を考え、自衛隊に出動を命じました。」
　そして，救助・救急に当たった自衛隊，警察、消防、海上保安庁，被災者支援に当たった自治体，企業，NPO，国民，外国への感謝の念がのべられる。しかし，その続きが
「いよいよ復旧に入らなければなりません。そして復興に向かわなければなりません。」
には耳を疑った。
　災害が起こったときに政府はたくさんのことを短時間にやらなければいけない。そのために「防災基本計画」から始まるマニュアル群が存在する。防災基本計画では，災害予防，災害応急対策，災害復旧・復興の順に流れ，現在は災害応急対策の時期だ。その活動は，

発災直後の情報の収集・連絡及び通信の確保
活動体制の確立
救助・救急，医療及び消火活動
緊急輸送のための交通の確保・緊急輸送活動
避難収容活動
食料・飲料水及び生活必需品等の調達，供給活動
保健衛生，防疫，遺体の処理等に関する活動
社会秩序の維持，物価の安定等に関する活動
施設，設備等の応急復旧活動
被災者等への的確な情報伝達活動
二次災害の防止活動
自発的支援の受入れ

が列挙されている。避難所へ必要物資を届ける，衛生状態を保つ，仮設住宅を早期に用意する等，今やるべき仕事ははっきりしている。しかし，これだけの規模の災害でそれらを迅速にこなすのは難事である。ロジスティックス（兵站）が最大の課題だ。こうしたときの組織は指揮系統を明確にして，規律をもって機敏に行動しなければいけない。平時を想定した法令・前例がボトルネックになればそれを突破していくのが，政治が本来すべき仕事だ。
　最も重大な災害への応急対策を取り仕切る緊急災害対策本部が今回はじめて設置されたが，その本部長である菅首相は原発に没頭し，すでに報道されている通り官邸が機能不全に陥り，供給活動をはじめとした被災者の生活支援に十分に手が回らず，被災者を苦しめている。
　菅首相が問題の根源であることは，記者との質疑応答のなかでも確認できる。「一体、何のためにその地位にしがみ付いていらっしゃるのか」との厳しい質問に対して，首相は
「先ほど来、申し上げていますように、震災が発生して、即座に自衛隊の出動をお願いし、多くの方を救済いただきました。また原子力事故に対しても、大変な事故でありますから、それに対してしっかりとした態勢を組んで、全力を挙げて取り組んできているところでありまして」
と返答している。演説を補足する機会を与えられながらも，現在やるべきことで滞っている被災者の生活支援が出てこない。「救助・救急」と言わず「人命の救済」と言っているから，防災の基本も頭に入っていない。

　Twitterで，ある方から「復興よりも財政が大事と考えている政治家、著名人、マスコミが被災者を窮地に追い込んでいると思います」という意見をいただいたが，現状では的外れである。（「復興よりも財政が大事」という捉え方自体が的外れだが，それはとりあえず措くとして）復興財源を議論することで，いま被災者を苦しめることは不可能である。復旧・復興の財源調達はつぎの段階ですべきことであって，被災者への応急の支援から速やかにバトンを受け取れるように，いま議論しているのである。がれきを撤去しなければ被災地再建は始められず，このような大震災では一朝一夕には片付かない。だから今月にまとめる予定の補正予算に本格的復興の経費を計上したとしても，執行は無理である。そのため当面すべきことの経費を計上するように準備されているのであり，国債発行をしないために復興予算を抑え込んでいるわけではない。
　復興に手を尽くすのは当然の前提であるが，被害規模の把握もできておらず，再建の構想もまとまってない現状は復興予算全体の規模を固める段階にはない。これは，もう少し時間をかけてもまだ間に合う。ただし，いつ頃までにそれをまとめるのか，応急対策がどう進行していくか，のスケジュールを示すことは重要だ。先が見通せることは，被災者が当面の苦しい生活を耐えることの大きな助けになるからだ。

（参考）
内閣総理大臣記者会見（2011年４月12日）
http://www.kantei.go.jp/jp/kan/statement/201104/12kaiken.html

防災基本計画（2008年２月，中央防災会議）
http://www.bousai.go.jp/keikaku/090218_basic_plan.pdf

「バーナンキの背理法」は役に立たない

「バーナンキの背理法」は，もっぱらネットで議論されており，リアルの金融政策の議論でまともに取り上げられることはなかった。役に立たないからだ。

　ゼロ金利のもとで中央銀行がマネタリーベースを拡大する政策（量的緩和）を３種類に分類しよう。
　第１は，金利が正のときと同様に伝統的オペ（安全資産を購入する）をおこなう場合であり，「狭義の量的緩和」である。これは将来も持続するというコミットメントがなければ，物価にも実体経済にも影響がない。
　第２は，中央銀行が買うことを法的に許されているリスク資産を購入する場合である。例えば，日銀法では，信用度の低い社債はこれに当たる。
　第３は，法的に許されない手段をとることである。例えば，株式の購入や，バーナンキの背理法で考えられているような「お札を刷って給付金で国民に配る」方法である。
　量的緩和政策をめぐるまともな議論は，伝統的オペの延長の政策効果は無効であるとの認識から始まって，中央銀行がどういうリスクをとることが許されるのかに留意しながら，第２の手段のなかで何を実行してよいかを議論している。第３の手段は当然，通常の選択肢に入らない。法改正や例外規定を視野に入れて考慮するとしたら，よほどの事情のもとでだ。効果がないのは第１の手段だけで，第２と第３の手段に効果があるのは議論の前提だ。意見が分かれるのは効果の確実さと大きさである。
　第１の手段では，いくらマネタリーベースを増やしても物価が動かないと仮定しても，矛盾は生じない。つまり，無税国家は誕生しない。なぜなら，お札を刷ってそれと同等の資産を購入しているので，どこからも財政支出や減税の財源は生まれないからだ。

　バーナンキの背理法は，「金融政策でインフレを起こすことはできない」という主張を論破する手段だというが，「従来の手法では効果がない」ことに対して「違法な手段をとれば効果がある」といって何が論破できているというのだろうか。「従来の手法では」と「違法な手段をとれば」を取っ払うのは，まともに政策を議論している側から見れば，まったく独りよがりの論法だ。
　給付金を配る部分を政府がやれば，合法的な政策にはなる。だが，このときの主役は財政政策になるので，金融政策の議論のなかに持ち出してくるのは，これまた独りよがりの論法だ。
　また，「違法な手段をとれば効果がある」ことを説明したいならば，背理法などとややこしいことをしないで，「日銀がお札を刷ってどんどん公共事業を発注すれば，需要が過熱しインフレになる」といえば十分だし，この方がわかりやすいだろう。

　バーナンキの背理法のもう一つの使い方は，「何をやってもインフレは起きない」という極論を論破するものらしい。こちらの極論はまともな金融政策の議論には何も関係ないので，政策の議論に資するものは何もない。意義があるとしたら，そのように思いこんでいる一般の人を啓蒙することだろう。
「何をやっても効果がない」に対して「違法な手段をとれば効果がある」という論争なら，論理的には前者は誤りで後者は正しい。
　だが，金融政策の知識がなく「何をやっても効果がない」と思いこんでいる人も，普通の社会常識の持ち主なら「日銀が違法な手段をとる」ことは「何をやっても」のなかには含めていないだろう。そういう人たちの蒙を啓くには，まともな金融政策の議論の方向に導くことだ。つまり，法的に日銀に何ができるのか，何に効果があって何に効果がないか，をきちんと説明することだ。
　どの手段が合法か違法かを知らない人に，違法な手段であることを伏せて「効果がある」と説得するとすれば，それは役に立たないだけでなく，有害ですらある。