岩本康志のブログ

マニフェスト予算（その２）

　マニフェストを実現することが悪い結果になる場合にはどうすればいいか。そのまま悪い政策を実現すれば，それを批判されて政権は支持を落とす。良い政策に変えると，マニフェストを実現しなかったと批判されて，やはり支持を落とす。どう動いても批判されるのはひどい話のように見えるが，マニフェスト選挙の趣旨からすれば，いいかげんなマニフェストを掲げて選挙に臨んだのが悪い。そういう場合は，報いを受けてしかるべきである。

　先週の政府は，来年度予算の国債発行額44兆円以下を目標とするかどうかで迷走した。この目標は民主党のマニフェストに書かれていたものではなく，選挙中に鳩山民主党代表が発言したものである。マニフェストでは，16.8兆円の財源を確保して同額の新規施策に充てるので，とくに財政収支改善の努力はしない。社会保障費の自然増があるので，財政収支はむしろ悪化する。
　麻生政権での概算要求を前提にすると，来年度予算での国債発行額は約47兆円と見積もられる（注１）。財源を確保して新規施策を実現すれば収支中立なので，そこにマニフェストを組み込んだときの国債発行額は理論的には，同額の47兆円となる。さらに，概算要求の出し直しでマニフェスト以外にも要求が膨らんでいる。
　44兆円目標とマニフェストを両立させる道は，マニフェストでの財源確保を前倒しし，新規施策の実行を後ろ倒しして，来年度は３兆円の収支改善を図るとともに，概算要求の出し直しでの余計なものを削ることである（マニフェストは４年後に16.8兆円の財源と支出が釣り合うことになっており，年度進行の自由度はある）。しかし，マニフェストで予定した財源確保がいろいろと怪しくなっており，マニフェストだけの実現も難しくなっている。来年度の財源確保の範囲に新規施策を抑えると，マニフェストの一部の実現をあきらめないといけない。国債発行44兆円枠を守るとなると，それ以上にマニフェストの実現をあきらめないといけない。

　来年度予算については，今の時点でコメントしづらい。
　編成された予算で評価をしたいが，これからどう動いても批判することになるだろう。今の時点で，考えられる選択肢のなかで最も良いと考えられるものを助言することは可能だが，その通りに予算を組んでもらっても，それを批判しなければいけなくなる。これは相当に厳しい姿勢となるが，マニフェストを有権者と政権党の契約とみなす以上，政権を「マニフェストの虜」に追い込む姿勢は崩せない（注２）。

（注１）
　麻生政権時の来年度予算概算要求での歳出総額は92.1兆円。税収を40兆円，税外収入を5兆円とすると，国債発行額は約47兆円となる。
　税収の見積もりは「マニフェスト予算」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/30990321.html ）で説明したものと同じ。
　税外収入は，
(1)今年初の見積もりで，8.2兆円。
(2)今年度１次補正予算で３兆円活用することになり，３兆円減の約５兆円。
(3)鳩山政権での１次補正予算見直しで３兆円を温存して再び８兆円になる。
(4)景気対策で再び３兆円使うことになって，５兆円になる。
という経緯で，５兆円と置いた。「マニフェスト予算」執筆時は，(3)の段階だった。

（注２）
　社民党と国民新党は，民主党のマニフェストには縛られないというのは，一面では正しい。しかし，今年８月の政権選択選挙の結果から見て，連立政権は民主党マニフェストの履行の債務を負うと考えるべきである。

（関係する過去記事）
「マニフェスト予算」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/30990321.html

事業仕分け（２日目）を終わって

　行政刷新会議の事業仕分けは９日間おこなわれるが，２日目が終わった。２日間の実績を4.5倍するという非常に粗い推計でもって，事業仕分けの全体像を予想してみよう。ただし，あまりに粗い推計なので，外れる可能性は大いにある。

　まず，概算要求の圧縮額の数値目標３兆円以上は，数字としては達成可能になる。これは，廃止，予算計上見送り，地方・民間へ委託，予算縮減が仕分け通り実行された場合の数字である。ただし，地方へ移管，に仕分けされた事業がだいぶ大きい。地方・民間への移管は財源をつけないといけないので，歳出の純減にはならない。
　地方への事業移管と地方交付税が別々に決定されるとなると，地方交付税の決定の局面で大いに紛糾する可能性もある。地方は現在，交付税増額を求めているが，事業が増えることは想定していない。たとえ交付税増額がかなっても，それ以上に仕事をまかされたりすると，地方が国への不信感をさらに強めることになる。
　歳出の純減は１兆円には届く。２日間で事業仕分けの対象になった概算要求事項は12.5兆円。そのうち廃止か予算計上見送りとなったのは830億円。かなり荒っぽく大なたをふるっているといえるが，仕分け作業の性格として，小規模な事業には廃止の判断が出るが，大規模な事業には踏み込んだ判断ができない。マニフェストに書かれた9.1兆円の歳出削減を本当に実行したいのなら，政策の優先順位を明確にする戦略的な取り組みが必要だろう。

　勢いよく仕分けしていっても，意思決定はこれからだ。留意しなければいけないのは，事業の価値を否定して，予算を切る「公開処刑」は，禍根を残すこと。その事業に関わる人たちの士気が落ちても大丈夫なのか，よく考えるべきだろう。事業の価値は認めながらも，政策の順位づけによって後に回されて，予算がつかないと考えていく方がもう少しうまく収まるように思えるのだが。

（参考）
行政刷新会議ワーキング・グループ資料集
http://www.cao.go.jp/sasshin/oshirase/shiryo.html

民主党と財務省のタッグはいつまで続くか

　民主党は役所によって付き合い方を違えている。財務省とは手を握る一方で，厚生労働省，農林水産省，国土交通省を主なターゲットにしているようだ。
　予算の大幅な組み替えをしないとマニフェストは実行できないが，そのためには財務省の力が必要だ。しかし，歳出削減の各論に入ると，民主党と財務省の方向性はだいぶ違っているように思える。
　財務省には，歳出削減の一丁目一番地は社会保障という考えがある。社会保障費は制度変更がなくても，高齢化によって年々増加していき，そのペースは経済成長を上回る。自動的に税率が上がる仕組みはほぼない（注）ので，歳出が増え続けるのは頭痛の種である。これが増えないようにすれば，財政運営が楽になる。
　しかし，受給者が増えて社会保障費が増えても，個人のレベルで社会保障が充実していくわけではない。財政への需要が変化しているわけだから，歳出の構造をどんどん変えて対応するべきだ，と私は考える。ここが私と財務省の考え方が大きく違うところである。
　さて，「コンクリートから人へ」を掲げる民主党が，社会保障費を大きく削減する姿はあまり想像できない。しかし，来年度予算でずいぶん大きな歳出削減の数値目標を掲げているので，自公政権以上の社会保障費抑制をしないで，この目標を達成する道は相当に狭まっている。行政刷新会議の事業仕分けが間もなく始まるが，そのなかでこの事実も明らかになってくるだろう。
　年金記録のずさん管理を始めとする厚生労働行政の失態を正すことは当然に必要だが，そのことがそのまま厚生労働省予算の数兆円の削減に結びつくとは考えない方がいい。
　そうした現実が見えてきて，方向性の違いが顕在化したときに，はたして民主党と財務省の共闘は続くのだろうか。

（注）累進所得税のもとで，インフレによって高い所得税率に移っていく現象（ブラケットクリープ）があるが，デフレが続く現状ではこれは働かない。

歳出を９２兆円まで削ることは可能か

　来年度予算について，このことのコメントを求められたが，これは答えようがない。
　概算要求から一層の歳出削減は大変だということはいえるが，それが可能か，不可能かは外部の経済学者が判断できる話ではない。歳出削減は政治判断である。誰かが必要と思うものも政治判断で削ると決めるならば，歳出はどこまでも削減可能である。政治家が実行しようと発言していることを，できないとコメントすることは政治家の能力を否定することになるが，経済分析でそんなことは判断できない。できるとコメントすることは政治家の能力を信用することになるが，やはり経済分析でそんなことは断定できない。
　過去の経験則から政局の帰趨を予測するような手法も，民主党はじめての予算編成には使いようがない。
　どうしてこういう質問が経済学者に来るのか，不思議である。

　選挙前に民主党マニフェストを議論した「【政権選択選挙】民主党マニフェストの財源」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/28842144.html ）では，「民主党が，しがらみのない立場から無駄を削るというのは結構な話だが，無駄を削るだけでは10兆円の財源は出てこない。予算の優先順位を変えるために必要な事業も削る，という戦略的な取り組みが必要になるだろう」と書いた。霞が関官僚が私腹を肥やし，誰からも歓迎されない歳出が10兆円も予算のなかに転がっているような幻想はよもや持ってはいないだろうと思いつつも，老婆心からの指摘である。この指摘は，現段階で立証されていると思う。マニフェストに具体名が明示されている八ツ場ダムがそういう歳出なら，前原国土交通相臣は現地視察で歓迎されただろうし，そういう無駄な歳出を削って概算要求を作成しているなら大臣同士が衝突するはずがない。
　マニフェストが見込む歳出削減が肩慣らしの段階で，無駄だけ削るという幻想は崩れ去ったので，政権は現実を見据えて仕事をすべきだ。

（関係する過去記事）
「【政権選択選挙】民主党マニフェストの財源」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/28842144.html

「マニフェスト予算」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/30990321.html

マニフェスト予算

　16日に，2010年度予算の概算要求がまとまった。
　この予算の課題は民主党のマニフェストを実現していくことである。この作業は国家戦略室が司令塔となって進めるのかと思っていたが，国家戦略室が舞台になることはほとんどなかった。官僚まかせにせず，政治家同士で議論していたのは良いことだが，司令塔不在のため予算編成が混乱しているように見えてしまったのはどうだっただろうか。結局，マニフェストと予算の関係を示す資料は，財務省から発表された。

　マニフェストでは，初年度の新規施策の歳出項目は４．６兆円であるが，概算要求には４．４兆円が計上された（ガソリン税の暫定税率廃止２．５兆円は概算要求の歳出には含まれない）。
　マニフェストでは，施策の財源を確保することになっている。
　まず，2009年度補正予算から２．９兆円を削減したので，補正予算で計上されていた埋蔵金の活用を温存して，2010年度予算での埋蔵金活用分に充てることが予想される。
　歳出削減は，概算要求段階では１．３兆円が削減されたことになっている。
　新規施策４．４兆円と暫定税率廃止２．５兆円の合計をまかなうには，埋蔵金活用２．９兆円，歳出削減１．３兆円の他に２．７兆円の財源が必要となる。これを一層の歳出削減，埋蔵金の活用，増税を組み合わせて，政府案編成までに工面しないといけない。

　もうひとつの課題は，鳩山首相が国債発行額を増やさないと発言した「公約」である。起点は，麻生政権での2009年度補正予算の４４．１兆円となっている。概算要求の歳出総額に合わせて歳入総額を９５．０兆円とし，項目をあらく仮置きすると，

　税収　４０兆円
　その他収入　８．２兆円
　国債発行額　４６．８兆円

となる。税収が４０兆円を割ると想定されるので，これをかりに４０兆円と置いてみる。その他収入は今年２月時点の見通しを置いている。2009年度補正予算見直しで埋蔵金活用分が回ってくるが，これはもともと2010年度に活用される予定のものが2009年度補正予算に前倒しで活用されたので，結局もとに戻ったと想定する。
　以上の数値には，まだ暫定税率廃止分の２．５兆円が計算に入っていない。これを実行すると，国税の減収と地方の減収を補填する歳出増で２．５兆円が必要となるので，国債発行額が４９．３兆円となる。「公約」の４４．１兆円に抑えるには，５．２兆円の圧縮が必要になる。税収が４０兆円より落ち込むと，もっと圧縮が必要になる。こちらの方が，マニフェストの新規施策をまかなう財源を確保するよりも，きびしい課題になっている。

　歳出削減はどこまで進むか。これまで

　もともと大盤振る舞いの今年度補正予算　２．９兆円（一時的）
　当初予算でまずとりかかったもの　１．３兆円（恒久的）

を削ったので，まずは肩慣らしを終えたところといえる。マニフェストでの恒久的歳出削減は９．１兆円とされているので，残り７．８兆円の削減に向けて，そろそろ本番，という段階である。マニフェストのような歳出削減が実行できるかどうかは「【政権選択選挙】民主党マニフェストの財源」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/28842144.html ）で疑問を呈したが，政権のお手並みを拝見したい。

　財源がすんなり確保できなければ，マニフェストの施策を一部断念するトリアージを考える必要が生じるかもしれない。マニフェストに盛られていない新規施策がだいぶ概算要求に入ってきたが，歳出削減が進まないうちに実現できる余地はない。概算要求の段階で金額が入らない事項要求となったものは，今年度予算での実現が難しくなっている。さらに暫定税率廃止も微妙な位置づけにある。これも年末までの課題である。

　こうして苦労して予算編成しても，国債発行額が税収を上回る。2009年度当初予算と比較して財政収支は悪化している。これからどうするのかと問われても，財政運営の中期目標をもっておらず，４年間は消費税増税しない，という答えしかもちあわせていない。こういう状況を心配して，財政の中期目標をもつべきだという提言があちこちからされているが，政権はどう対応するのだろうか。

（参考）
「マニフェスト（「三党連立政権合意書」を含む）を踏まえた平成22年度一般会計概算要求額」（財務省，2009年10月16日）
http://www.mof.go.jp/jouhou/syukei/h22/h211016a.pdf

「平成21年度予算の後年度歳出・歳入への影響試算」（財務省，2009年２月）
http://www.mof.go.jp/jouhou/syukei/h21/sy2102a.htm

（関係する過去記事）
【政権選択選挙】民主党マニフェストの財源
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/28842144.html