岩本康志のブログ

ねじれ国会＋会期制＋一事不再議＝不条理

　ねじれ国会ではこれまで野党が審議を引き延ばしてきたが，会期末に向けて与党が審議を引き延ばす可能性がある。
　通常国会の会期は６月15日まで。会期末までに参議院で結論の出ない政府提出法案は，(a)継続審議とするか，(b)廃案とするかの選択がある。

(a)　継続審議になった場合は，次期国会では参議院先議の扱いになり，否決されればそこで廃案となり，衆議院での再可決はない。その場合，一事不再議の原則により，同じ法案を衆議院に出し直すことはできない。次期国会で採決されないままでも，衆議院がみなし否決で再可決することはできない。「60日ルール」は同一会期に衆議院で先に可決された法案に適用されるからである。
(b)　廃案になった場合は，次期国会であらためて衆議院に提出することができる。

　このため，参議院では，与党が政府提出法案の廃案を，野党が継続審議を望むという，不思議な事態が生じる。
　現在，衆議院を通過していない政府提出法案が多くある。大幅な会期延長がない限り，これらが衆議院を通過して参議院へ送られてしまうと，上にのべた事態に直面する。衆議院で会期末を迎え，継続審議になれば，次期国会では衆議院先議の扱いになる。そのため，与党が政府提出法案の審議を衆議院で（！）引き延ばして，参議院へ法案を送ることを避ける行動をとることが考えられる。
　与えられたルールのもとでの与野党（ここではとくに与党）の行動が不条理に見えるのは，制度が不条理だからである。どこかを変えるべきであるが，それはどこか。私は，会期制をやめるべきと考える。
　理由は後日の記事でのべたいと思います。

（注）
　衆議院で可決された法案が参議院で否決された場合は，国会法第83条の２第１項「参議院は、法律案について、衆議院の送付案を否決したときは、その議案を衆議院に返付する」によって，法案が衆議院に戻される。これによって，衆議院での再可決が可能になる。
　衆議院で可決された法案が参議院で継続審議になり，次期国会で否決された場合は，国会法第83条の５「甲議院の送付案を、乙議院において継続審査し後の会期で議決したときは、第83条による」が適用され，第83条第１項「国会の議決を要する議案を甲議院において可決し、又は修正したときは、これを乙議院に送付し、否決したときは、その旨を乙議院に通知する」によって，否決されたことが衆議院に通知されるだけで終わる。

なぜ民主党は対案を可決しなかったのか

　揮発油税の暫定税率の復活をもっと遅らせることができたのに，民主党は３月にその機会を見送った。この事実を踏まえると，４月30日の衆議院再可決を妨害しようとした騒動も茶番に見える。以下は，その説明。

　歳入関連法案は，憲法第59条第４項「参議院が、衆議院の可決した法律案を受け取つた後、国会休会中の期間を除いて60日以内に、議決しないときは、衆議院は、参議院がその法律案を否決したものとみなすことができる」という，いわゆる「60日ルール」に基づいて，衆議院で再可決され，成立した。当日の衆議院本会議では，まずこれらの法案を参議院が否決したとみなす動議が提出され，可決された後，休憩に入った。動議の可決で疲れたからでなく，国会法の規定にもとづき，法案が衆議院に戻ってくるのを待っていたのである。
　衆議院で否決された法案はそれで命運が尽きるので，国会法の規定では，衆議院は参議院にその旨，通知するだけでよい。一方，国会法第83条の２第１項は「参議院は、法律案について、衆議院の送付案を否決したときは、その議案を衆議院に返付する」と規定する。憲法第59条第２項「衆議院で可決し、参議院でこれと異なつた議決をした法律案は、衆議院で出席議員の３分の２以上の多数で再び可決したときは、法律となる」の規定で再可決されたテロ特措法の場合は，この条文に基づいて衆議院に戻ってきた法案を再可決した。
　歳入関連法案のように，みなし否決を適用する場合は，法案は参議院にあるので，衆議院に戻してもらわないといけない。一方で，参議院は法案を戻したくないだろう。そこで，国会法第83条の３は以下のように規定して，法案が衆議院に戻るようにしている。

「１　衆議院は、日本国憲法第59条第４項の規定により、参議院が法律案を否決したものとみなしたときは、その旨を参議院に通知する。
２　衆議院は、予算及び条約について、日本国憲法第60条第２項又は第61条の規定により衆議院の議決が国会の議決となつたときは、その旨を参議院に通知する。
３　前２項の通知があつたときは、参議院は、直ちに衆議院の送付案又は回付案を衆議院に返付する。」

　休憩時間は，この手続きに沿って，法案が衆議院に戻ってくるのを待っていたのである。議事経過によれば，再開後に，「議長は、先ほど参議院から国会法第83条の３第３項により本院送付の地方税法等の一部を改正する法律案、地方法人特別税等に関する暫定措置法案、地方交付税法等の一部を改正する法律案、平成二十年度における公債の発行の特例に関する法律案及び所得税法等の一部を改正する法律案の返付を受けた旨を報告した」となっている。

　以上，休憩時間にこだわったのは，税制改正法案をめぐる攻防がもっとも緊迫した３月の状況をこれから議論したいからである。
　当時を振り返ると，与党としては，年度内に参議院で政府案を否決してもらえば，衆議院で再可決することができるので，１月の議長斡旋（３月までに一定の結論を得る）でこのことを担保したつもりであった。民主党が対案を出したねらいは以下の通り。道路財源の暫定税率以外は政府案の通りである対案を参議院で可決して，衆議院に送る。これで議長斡旋の要件を満たす。数々の租税特別措置の失効による混乱を避けるには，与党は対案を衆議院で可決せざるを得ず，結果として暫定税率は失効する。政府案は参議院で引き続き審議となるが，対案が成立すると大半が意味をなさず，暫定税率を維持する改正個所は遡及適用となる条文を修正する手立てがなければ，施行に支障が生じる。結局，政府案の命運は尽きて，暫定税率を復活する法案を再提出せざるを得ず，暫定税率が復活する時期は６月以降にずれこむ。
　与党は，新たな憲法解釈を持ち出すことで，民主党の戦術を牽制した。憲法第59条第２項のなかの「これと異なった議決」は，修正ないし否決であるとこれまで解釈されていたが，対案の可決を「これと異なった議決」であると考えようというのである。国会の法制局も明確な見解を出さず，対案は参議院で可決されなかったので，果たして与党の解釈が可能かどうかは曖昧なままである。
　与党の構えは「奇策」と報じられたが，国会法の手続き上，これは無理筋。実際には起こらなかったが，かりに対案が参議院で可決され，与党が奇策を実行する状況をシミュレーションしてみよう。
　参議院は対案を可決すると，これを衆議院に送付する。政府案が実際に否決されれば衆議院に返付されるが，引き続き審議の場合は参議院に残ったままである。ここで，衆議院で対案可決を政府案の否決とみなす動議が提出・可決されたとしよう。そこで休憩に入って，政府案が衆議院に戻ってくるのを待っていても，法案は戻ってこない。そのような手続きが国会法に規定されていないからである。ここが４月30日と決定的に違う状況である。国会法の規定によらずに衆議院が法案の返付を求めても，参議院がそれにしたがうべき規定はないので，参議院は拒否できるし，当然に拒否するだろう。あくまで衆議院が再可決するならば，法案が参議院にあったままで議決するという，強引なことにならざるを得ない（盗み出す，奪い取るといった手段はないものと考える）。参議院はこれを認めず，政府案は審議中であると主張するだろうから，法案の成立について両院の意見が食い違うという異常事態が到来する。この場合，国会法の手続きにしたがっている参議院が圧倒的に有利である。政府はどちらの意見にしたがうかの選択を迫られるが，かりに衆議院の意見にしたがったとすると，参議院の審議は目茶目茶になる。政府案が続けて審議されると，「この法律はもう成立しているんですよ。フフン」と政府が答弁することになる。これだけの大混乱の責任は与党が負わされるだろう。
　長年の国会経験のある与党執行部なら，この程度のシミュレーションをして，奇策に分がないことを悟るのは容易であろう。その結果，実際に対案可決＝政府案否決の論理で動くことは考えられない。与党の構えは対案可決の牽制になっていないのである。
　では，対案を可決する障害はなさそうなのに，なぜ民主党はそれをしなかったのか，という疑問が生じる。これが歳入関連法案をめぐる一連の攻防での最大の疑問である。理由はいろいろ考えられる。実際には牽制になっていない与党の牽制を真に受けたのか，国会を空前の混乱に陥れることも辞さない狂気を与党から感じたのか，自らが国会の意思決定に関与することを避けたのか。
　与野党の行動原理が理解できていなければ，ねじれ国会での意思決定も占えない。とくに，自党の提出した法案が成立することを望まないという行動原理ならば，かなり特別な分析が必要になる。この点について，メディアや政治学者によって，しっかりした検証がおこなわれることが望まれる。

（参考）
４月30日に再議決された歳入関連法案は，以下の５法案。税制改正法案は２番目の法案。
「平成二十年度における公債の発行の特例に関する法律案」
「所得税法等の一部を改正する法律案」
「地方税法等の一部を改正する法律案」
「地方法人特別税等に関する暫定措置法案」
「地方交付税法等の一部を改正する法律案」

両院議長あっせん（2008年１月30日）
「一、総予算および歳入法案の審査に当たっては、公聴会や参考人質疑を含む徹底した審議を行った上で、年度内に一定の結論を得るものとする。
二、国会審議を通し、税法について各党間で合意が得られたものについては、立法府において修正する。
三、一、二について、両院議長の下で与野党間で明確な同意が得られた場合は、いわゆるセーフティーネット（つなぎ）法案は取り下げる。」

（関係する過去記事）
「ねじれ国会の攻防戦」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/7769509.html

ねじれ国会の攻防戦

　ねじれ国会は異常な事態ではない。二大政党が拮抗すると，別々の選挙で選ばれる両議院の多数派が違う事態が半分の期間で生じても不思議ではない。現行憲法の原則が両院の可決で法律が成立することである以上，ねじれ現象の解消を図るより，ねじれ状態でどのように意思決定していくかを考えることが重要であろう。
　しかし，衆議院で与党が３分の２以上の議席をもつことが，問題をややこしくさせている。衆議院の意思が優先される状態を「不完全ねじれ」，両院が対等な地位にある状態を「完全ねじれ」と呼ぶと，与党はずっと，不完全ねじれ化を図ろうと腐心している。
　例えば，昨年に衆議院で再可決された新テロ特措法は不完全ねじれ状態にあったように見えるが，旧テロ特措法では活動計画の国会承認が必要だったため，それを踏襲すれば自衛隊の活動に関する意思決定は完全ねじれ状態になる。そのため，新テロ特措法は任務を限定して国会承認事項をなくし，衆議院で再可決することで，不完全ねじれ化を図った。
　日本銀行総裁人事は，両院対等の完全ねじれ状態にあり，総裁の空席を招いた。与党は衆議院優先規定を設けることを検討すると報道されたが，これは不完全ねじれ化を図ろうとするものと解釈される。しかし，政策委員会の構成員２名が３月20日以来，欠員のままであり，一刻も早い人事の同意が望まれている。

　３月までに成立しないと支障が生じる歳入関連法案をめぐる攻防は，さまざまな策が講じられ，白熱した。
　１月31日までに衆議院を通過すれば，参議院で採決を引き延ばされても３月31日に衆議院で再可決が可能である。しかし，衆議院通過が２月以降になると，年度内成立の可否を参議院に握られて，完全ねじれ状態になる。
　与党は１月末に「つなぎ法案」（４月以降に歳入関連法案が成立しても支障を生じない措置を講じる）を成立させようとし，不完全ねじれ化を目指した。
　結局，３月末までに一定の結論を得るという議長斡旋が出された。３月末までに参議院で採決されれば，否決であっても政府案を衆議院で再可決することができるので，与党の解釈としては，不完全ねじれ化を果たした。
　民主党は，対案を参議院に提出することで，これに対抗した。対案を可決することで議長斡旋を満たしつつ，政府案を引き続き審議することで衆議院での再可決を封じて，完全ねじれ化を図るものであった。
　与党は，民主党が対案を可決することを牽制するため，対案が可決されるとこれを政府案否決とみなして，政府案を衆議院で再可決する構えを見せて，不完全ねじれ状態の維持を図った。
　このあたりは憲法解釈も含めて緊迫した攻防であったが，結局，３月末にあらたな「つなぎ法」が成立し，道路特定財源以外は不完全ねじれ化した。
　４月30日に歳入関連法案が衆議院で再可決されて，国会も連休で静かになった状況から振り返ると，議決の時期が最大の焦点であった攻防は何を産み出したのか，という思いがぬぐえない。

　与野党ともにねじれ国会に不慣れであったといえるが，この事態は現行憲法で想定されていることをきちんと認識して，ねじれ国会のもとで意思決定していく力量が与野党に求められる。

現在，揮発油税は一般財源である

　暫定税率の期限切れに注目が集まりすぎたのか，４月１日から揮発油税と石油ガス税が一般財源になったことは，きちんと報道されていないようである。４日の新聞記事で，両税が道路特定財源であると書かれているのを見かけた。これは「日本銀行総裁は福井俊彦氏である」と書くのと同じくらいに間違っている。
「道路整備費の財源等の特例に関する法律」は，2003年度から2007年度まで揮発油税と，石油ガス税の２分の１の収入額を道路整備費に充てなければいけないと定めている。2008年度から10年間にわたって両税を特定財源化（一部を一般財源化）する政府の改正法案は成立していない。したがって，この記事を書いている現在，両税の使途を限定する規定はない。よって，両税は一般財源である。
　2009年度から道路特定財源を全額一般財源化するという福田首相の提案は，両税に関していえば，まず10年間の特定財源化をしてから，2009年度からの一般財源化を骨太方針に盛り込む形になる。一般財源か特定財源かの視点だけで福田案を評価すると，一般財源化するにはもう一度特定財源にしないといけないことは論理的には正しいが，それなら今のまま一般財源でいいだろう，という批判が出てくるだろう。

　政府の改正法案を可決したい理由は，その成立を前提とする2008年度予算の執行に支障を生じることであるようだ。この改正法案が成立しなかった場合に生じる，主だった支障は以下の点である。
（１）　予算書では，一般会計歳出の道路整備費は，例えば「揮発油税等財源・道路整備事業費・社会資本整備特別会計へ繰入」のように書かれている。一般財源ならば「揮発油税等財源」というのは何だろう，という話になる。
（２）　暫定税率込みの揮発油税収の４分の１を地方に交付する「地方道路整備臨時交付金」（6825億円）の法的根拠がなくなる。
（３）　地方に無利子貸付をする「地方道路整備臨時貸付金」（1000億円）の法的根拠がなくなる。
　これらの支障を別の方法で除去できるならば，４月から始まった両税の一般財源化をそのまま維持することも可能になる。

　その他の道路特定財源について。
　自動車重量税は特定財源とする法的根拠はなく，創設当時の国会答弁（その１人は福田赳夫大蔵大臣）から特定財源として運用されてきた。したがって，最も簡便に一般財源化する手段は，財務大臣なり総理大臣が答弁し直すことである。
　地方道路税（これは国税）は地方道路税法，自動車取得税と軽油引取税は地方税法でそれぞれ目的税とされているので，一般財源化するには法改正が必要である（ただし，地方の道路整備費は特定財源収入を上回っており，一般財源化する必要性は，国とは別に考えていく必要があるかもしれない）。

　福田首相が本気で大改革をするのか，それとも問題を先送りにするのかを見極めるのに，以上の事実の理解が助けになるだろう。

暫定税率再可決の法律論

　３月31日に成立した，道路特定財源をのぞく租税特別措置の期限を延長する「つなぎ法案」（国民生活等の混乱を回避するための租税特別措置法の一部を改正する法律案）を見てみると，揮発油税の暫定税率復活の４月29日以降の再可決は，法律論的にはきわどいことになっている。
　揮発油税の暫定税率は，今日現在の租税特別措置法第89条第２項で，「平成５年12月１日から平成20年３月31日」の間と定められている。暫定税率を延長する政府案（所得税法等の一部を改正する法律案）は，これを「平成５年12月１日から平成30年３月31日」に書き換えるようとするものである。また，この法律は「平成20年４月１日から施行する」とされている。それで，この法律が４月以降に成立すると，日付を遡って適用しなければならず，非常に困ったことになることは，「暫定税率が遡及できない理由」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/2690996.html ）でも説明した。
　１月末に自民党が提出し，結局撤回したつなぎ法案（国民生活等の混乱を回避し、予算の円滑な執行等に資するための租税特別措置法の一部を改正する法律案）は，政府案が４月以降に成立した場合に不都合が生じないように，以下のような改正をおこなおうとした。まず，つなぎ法案で，租税特別措置法第89条第２項を，「平成５年12月１日から平成20年５月31日」に改正する。衆議院で政府案を再可決する場合には，（解釈改憲しない限り）修正はできない。そこで政府案が成立し，交付された日に，その法律の条文を以下のように改正するというアクロバットをする。
（１）　「平成20年４月１日から施行する」を「平成20年４月１日（この法律の公布の日が同月１日後となる場合には、公布の日）から施行する」にする。
（２）　暫定税率の期間を，「平成５年12月１日から平成20年５月31日」から「平成５年12月１日から平成30年５月31日」に改正するものに変更する。

　これで，５月末までに政府案が成立・公布されれば，遡及適用することなく，整合的に暫定税率の期限を延長できる。期限が到来する，その他の特別措置も，同様の方法で整合的に改正を図る。
　３月末に成立した「つなぎ法」では，道路財源をこうした措置から除外した。意外だったのは，同時に，「公布の日から施行する」という法改正も組み込まなかったことである。このため，「暫定税率が遡及できない理由」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/2690996.html ）で説明したのと同じ状況であり，政府案が成立したときの法律の構成は，暫定税率が平成５年12月１日から平成30年３月31日に適用される規定が，４月１日から施行されることになる。しかし，もうガソリンは安売りしているので，そんなことはできない。
　では，どうなるのかというと，「つなぎ法」を読む限り，政府案の附則に追加する一条
「この法律の公布の日が平成20年４月１日後となる場合におけるこの法律による改正後のそれぞれの法律の規定の適用に関し必要な事項（この附則の規定の読替えを含む。）その他のこの法律の円滑な施行に関し必要な経過措置は、政令で定める。」
によって，政令で何とかしないといけないようである。
　下品な喩えかもしれないが，租税特別措置法で「おととい来やがれ」と言って，つなぎ法附則で「無理ならいいよ」と言っているようなものである。法律の構成はお世辞にもきれいとはいえないし，こんなやり方はしてもらいたくないが，これだけ大きな政治の問題になると，そういう声は吹き飛んでしまうのだろう。

（参考）
「所得税法等の一部を改正する法律案」
http://www.shugiin.go.jp/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g16905003.htm

「国民生活等の混乱を回避し、予算の円滑な執行等に資するための租税特別措置法の一部を改正する法律案」
http://www.shugiin.go.jp/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g16901001.htm

「国民生活等の混乱を回避するための租税特別措置法の一部を改正する法律案」
http://www.shugiin.go.jp/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g16901008.htm