社会保障

「二重の負担」があるから積立方式に移行できないわけではない

　高齢者向けの社会保障給付の多くは現役世代の負担で賄われているため，少子高齢化が進むと財政状況が悪化する。逆に言うと，社会保険を積立方式に移行して，社会保障給付を自分の現役時の負担で賄えるようにすれば，人口構成が変化しても財政状況に影響を与えない（専門的には，人口構成の変化が経済環境を変えて財政に影響を与えることに注意しなければいけないが，この影響は今回の記事の趣旨ではないので捨象する）。
　積立方式への移行を実現できない障害として指摘されるのが，「二重の負担」の問題である。公的年金を例にとると，現在は積立金が十分ではないので，積立方式に移行するには，今の現役世代は自分の年金給付分を保険料で積み立てるだけでなく，積立金の裏打ちがない給付の財源も負担しなければならず，負担が重くなるというものである。
　福井唯嗣京都産業大学准教授と私が共同開発した医療・介護保険財政モデルの2008年４月版では，医療保険と介護保険を積立方式へ移行した場合の二重の負担の姿を明らかにしている。現行の医療・介護保険制度は中期的に均衡財政となるよう運営されており，将来の高齢化に備えて積立金をもつという発想はない。われわれのモデルでは，約100年かけて高齢者医療（65歳以上）と介護の給付に使われる保険料負担分を現役時に積み立てる制度に移行する政策を考えている。積立金を保有するために，移行期間中は高い保険料を徴収しなければいけない。マクロ的には，将来に急増する給付費を事前に積み立てておく形になる。旧版のシミュレーション期間は積立方式への移行が終了するまでの期間であったため，将来世代の生涯にわたる負担を計算できていなかった。今回の改訂では，シミュレーション計算を十分に延長し，将来世代の生涯にわたる負担を計算できるようにした。

　その結果が示すのは，二重の負担は積立方式への移行を妨げる要因ではないことである。まず，上の図は各世代の生涯負担率を示したものである。横軸に出生年，縦軸に生涯所得に対する医療・介護給付に使われる税と保険料の生涯負担の比率が示されている。移行過程の保険料が高くなるため，2030年代頃生まれの世代に二重の負担が課されることが観察される。この二重の負担があるから積立方式への移行をしないとなると，現行制度が維持される。焦点は，そのもとでの各世代の負担がどうなるかだ。

　上の図は，均衡財政方式で運営を続けた場合の生涯負担率を重ねたものである。注目は，二重の負担を被る世代の生涯負担率は，均衡財政方式の方がより高くなることである。その理由は，均衡財政方式のもとでは負担率が年々上昇を続けることで，これらの世代の負担率がもっと高くなるためである。
　このように，二重の負担を被る世代の負担が重くなるから積立方式への移行は困難，という理屈は成立しない。積立方式への移行は，保険料負担を平準化することで，彼らの負担率を引き下げる。そのかわりに，先に生まれた世代（1995年生まれ以前）の負担が上昇することになる。
　積立方式への移行は，現在の保険料を引き上げないといけないため，政治的に実現が難しいともいわれる。確かに，現在のすべての有権者の負担が上昇する。しかしその意味では，現在の有権者間に利害対立はない。われわれが一致して将来の世代に何を残すかの決断である。

（注）
　以上の計算の概要は，下記の文書に示されています。これはモデルの解説を目的とした文書ですので，政策の議論はおこなわれていません。今回のモデルに基づいて政策を議論する原稿を現在執筆中です。
岩本康志・福井唯嗣，「医療・介護保険財政モデル（2008年４月版）について」
http://www.e.u-tokyo.ac.jp/~iwamoto/HLIModel/Manual2008-04Rev.pdf

（関係する過去記事）
「社会保障＝世代間扶養」の神話
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/14869756.html

「医療・介護費用の将来推計の考え方」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/14950251.html

医療・介護費用の将来推計の考え方

　７月25日に，社会保障国民会議事務局に医療・介護の費用推計についての意見をのべる機会をもった。事務局は，中間報告以降に医療・介護の提供体制に関するシミュレーションをおこなうために，いろいろな研究者と意見交換をしているらしい。私からは，(1)福井唯嗣京都産業大学准教授と共同開発した医療・介護保険財政モデルの紹介，(2)EUにおける2050年までの医療・介護費用の推計作業の紹介，(3)政府がおこなう推計の意義，について話をした。以下は，その際のメモを若干修正したものである。記述が圧縮されて読みづらいと思うが，なにとぞご勘弁を。

１．医療・介護保険財政モデル
・　Fukui and Iwamoto (2006)，岩本・福井(2007)等で使用。現在は2008年４月版。
・　社会保障の財源調達政策を考えるために，将来の医療・介護給付費をできるだけ透明な手法で長期推計している。
・　医療・介護費用の水準の是非は評価していない。客観的な便益評価はマクロの次元では困難である。
・　適正化策の是非も評価していない。政策効果が不確定であるため。財源調達の観点からは費用総額が問題になるので，費用の増減シミュレーションは技術的には些末な問題になる。
・　人口・費用について複数のシナリオを分析する。
・　前提条件と推計手順の概要は以下の通り。
　－　現在の年齢階層別の医療・介護費用のパターンが，原則将来も維持される。これは，平均余命の上昇が健康寿命の増加につながらないという設定となる。
　－　2025年までは公式推計の推計にできるだけ合致するように，１人当たり費用伸び率の調整をおこなう。
　－　年齢別費用を計算するため，公式推計と異なる推計手法となるところがある。
　－　医療では，医療制度改革による医療費適正化策の影響を独自の手法で織り込む。
　－　介護では，施設・在宅を区別しないなど，公式推計よりも粗い設定をなっている部分がある。

２．ＥＵ長期推計
・　2006年に，EU加盟国を対象に共通の枠組みで，2050年までの人口構造に依存する財政支出（医療・介護・失業給付・教育）の推計がおこなわれた。人口・労働・経済成長についても同様に共通の枠組みによる将来推計が先行しておこなわれて，財政の持続可能性の分析がこの後におこなわれた。
・　推計手法について，長期間の検討をおこない，EU内外の多くの学識経験者から意見を聴取している。
・　医療は，３つの変数の仮定の違いで，６つのシナリオを想定している。
　（１）　年齢階層別医療費
　　　現状維持，平均余命の伸びに合わせて高年齢層にシフト，前２者の中間（基準ケース），生存者と死亡者に分割
　（２）　１人当たり費用の伸び率
　　　人口１人当たりGDP成長率（基準ケース），労働者１人当たりGDP成長率
　（３）　所得弾力性
　　　１，１．１から１に収束（基準ケース）
・　介護は，３つの変数の仮定の違いで，６つのシナリオを想定
　（１）　年齢階層別要介護率
　　　　現状維持，死亡率に連動，両者の中間（基準ケース）
　（２）　利用率
　　　　現状維持（基準ケース），利用率が2020年まで年１％上昇
　（３）　１人当たり費用の伸び率
　　　人口１人当たりGDP成長率，労働者１人当たりGDP成長率（基準ケース）

３．費用推計の考え方
・　個別適正化政策の効果の検証については，学界の知見を整理し，必要であれば新たな研究を促すこと。政府の役割は良質のデータを提供すること。
・　長期推計の目的は，予測の正確性にあるのではなく，将来の困難に向けてどのように対処しなければいけないかの国民的合意を形成するための材料を提供すること。したがって，推計にあたっては，不確定な要素は現状維持を想定し，確からしいとの合意が得られそうなものは取り入れる。
・　推計にあたって，足元の情報の整備が重要。
　医療は，高年齢層まで５歳ごとのデータを整備・公開すること。
　生存者と死亡者に分けた医療費のデータを整備・公開すること。

（注）
　今回の記事は，次回記事への伏線です。

（参考）
　鈴木亘学習院大学准教授も事務局に意見をのべたようで，下記のブログ記事でその内容を紹介している。私もほぼ同感なので，できるだけ重複を避けるような話をした次第である。
http://blogs.yahoo.co.jp/kqsmr859/12880779.html

（参考文献）
Economic Policy Committee and the European Commission (DG ECFIN) (2006), “The Impact of Ageing on Public Expenditure Projections for the EU25 Member States on Pensions, Health Care, Long-term Care, Education and Unemployment Transfers (2004-2050),” European Economy, Special Report No. 1/2006.

Fukui, Tadashi and Yasushi Iwamoto (2006), “Policy Options for Financing the Future Health and Long-term Care Costs in Japan,” in Takatoshi Ito and Andrew Rose eds, Fiscal Policy and Management in East Asia, Chicago: University of Chicago Press, pp. 415-442.

岩本康志・福井唯嗣 (2007)，「医療・介護保険への積立方式の導入」，『フィナンシャル・レビュー』，第87号，９月，44-73頁

岩本康志・福井唯嗣 (2008)，「医療・介護保険財政モデル（2008年４月版）について」
http://www.e.u-tokyo.ac.jp/~iwamoto/HLIModel/Manual2008-04Rev.pdf

「社会保障＝世代間扶養」の神話

　６月24日に財務省財務総合政策研究所は，「人口動態の変化と財政・社会保障制度のあり方に関する研究会」の報告書をとりまとめた。私は，５月にこの研究会の論文合評会に招かれて，金子隆一国立社会保障・人口問題研究所人口動向部長の論文「将来推計人口が描くこれからの日本」と麻生良文慶応大学教授の論文「公的年金純債務から考える年金制度改革の方向性」に対してコメントした。
　金子氏の論文には今後の社会保障制度を考える上で非常に重要と思われる事実が含まれているので，報告書がWeb上で公開されたら紹介しようと思っていたが，現在も公開されていないので，しびれを切らして今回取り上げる。
　金子氏の論文には，国立社会保障・人口問題研究所が今年３月にまとめた「日本の将来推計人口－平成18年12月推計の解説および参考推計（条件付推計）－」をもとに，子どもをもたない女性の割合が出生年別に示されている。この数字が実に考えさせられるものである。1960年生まれの女性のうちで，子どもをもたない女性の割合は20.8％になると推計されている。1970年生まれでは，この割合は31.4％に上昇，1980年生まれでは36.4％，1990年生まれでは38.1％になる。

　ここまでは金子氏の論文の内容。ここからは，この事実に関する私の意見である。

　推計の構造上，女性についての数値となっているが，子どもをもたない男性の割合もほぼ同程度といえるだろう。つまり，将来の日本人の約４割は子どもをもたない。
　社会保障は世代間扶養のシステムだといわれるが，社会保障の受益者の４割が，負担する世代と親子関係をもたない世界で，世代間扶養の考えを維持できるだろうか。以下は，厚生労働省のサイトにある，公的年金がもつ世代間扶養の役割を説明した文章である。日本人の４割は子どもをもたなくなる事実を踏まえて，なお，この文章に共感を覚えることができるだろうか。

「今日、公的年金は、基本的には現役世代の保険料負担で高齢者世代を支えるという世代間扶養の考え方で運営されています。これは、１人１人で私的に行っていた老親の扶養・仕送りを、社会全体の仕組みに広げたものです。現役世代が全員でルールに従って保険料を納付し、そのときそのときの高齢者全体を支える仕組みは、私的な扶養の不安定性やそれをめぐる気兼ね・トラブルなどを避けるというメリットがあります。また、現役世代が生み出す富の一定割合をそのときそのときの高齢者世代に再分配するという仕組みをとることにより、物価スライドによって実質的価値を維持した年金を一生涯にわたって保障するという、安定的な老後の所得保障を可能にしているのです。
　年金は、高齢者世代にとってはもちろんのこと、若い世代にとっても、自分の親の私的な扶養や自分自身の老後の心配を取り除く役割を果たしています。年金は、個人個人の自立を高め、社会の発展、安定に貢献している側面があります。」

　日本人が新しいライフスタイルを選択した以上，社会保障を世代間扶養と見る考え方は捨てるしかない。現役世代の貯蓄によって，個人が自分の老後にまずは責任をもつ，足りないところを政府がどう補うか，というように考え方の根本的な転換が必要である。

（参考）
「『人口動態の変化と財政・社会保障制度のあり方に関する研究会』（財務総合政策研究所）が、報告書を取りまとめました。」(財務省）
http://www.mof.go.jp/jouhou/soken/kenkyu/zk081/zk081_06.htm

「わが国の公的年金の特徴」（厚生労働省）
http://www.mhlw.go.jp/topics/nenkin/zaisei/01/01-02.html

（参考文献）
金子隆一(2008)，「将来推計人口が描くこれからの日本」，『「人口動態の変化と財政・社会保障制度のあり方に関する研究会」報告書』

国立社会保障・人口問題研究所(2008)，『日本の将来推計人口－平成18年12月推計の解説および参考推計（条件付推計）－』，厚生統計協会

未納問題が年金問題の焦点

　６月25日の日本経済新聞・経済教室に八代尚宏国際基督教大学教授が，基礎年金の税方式化の立場から寄稿をしている。税方式か社会保険方式かについて，私は「公的年金　税方式か社会保険方式か」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/9534251.html ）でどちらといえば社会保険方式を支持すると書いた。しかし，八代教授の意見のほとんどに違和感がない。争点は，未納問題を社会保険方式のもとで解決できるか，できないかの判断に絞られている。もし私が社会保険の運営に改善の望みがないとあきらめたならば，税方式の支持に転じて，八代教授と同じようなことをいうだろう。
　未納問題を社会保険方式のもとで解決できるかどうかは経済理論で決着するのではなく，実務の状況判断による。税方式をめぐるその他の論点は経済学者の間でほとんど対立がないだろう。むしろ，社会保障国民会議のシミュレーションで保険料減少の影響を企業負担減として家計負担とは別に扱ったことなどは，経済学の基礎的な議論を踏み外しており，オール経済学界で批判しなければいけない（「社会保険料の事業主負担の帰着」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/9586731.html ）を参照）。
　税方式支持者と社会保険方式支持者の経済学者の間で議論させるようにメディアは振り付けたいかもしれないが，経済学で論争する課題ではない。むしろ，真の問題を隠すことになって，逆効果かもしれない。
　問題は社会保険方式をきちんと運営できていない行政にある。厚生労働省は社会保険方式維持の立場だろうが，彼らがすべきことは，社会保険方式支持の学者に支援を頼むことでもなく，両方式の論争の行司役をつとめることでもなく，将来の無年金・低年金者を出さないように，一刻も早く未納問題を解消することである。厚労省がそのことをきちんとやれば，税方式化の議論は沈静化して，お望みの社会保険方式の維持が実現するだろう。
　私の記事「公的年金　税方式か社会保険方式か」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/9534251.html ）では，議論を整理する都合上，政策手段を対比する書き方をしたが，現実に与える影響を考えると，この問題については，別の角度からコメントした方がいいかもしれない。
「いまは税方式か社会保険方式かの議論よりも，一刻も早く未納問題を解決することの方が重要だ。できることもきちんとできていない行政の罪は重く，今後も未納問題の改善が見られないならば，厚生労働省は一度焼き払って，税方式に転換するのがよい」

（注）
　真の争点について正確な判断がされるように，まず事実の正確な把握が必要である。この点では，利用できるデータにも限りがあって，理解が不十分だという課題がある。八代教授の記事では，「国民年金の被保険者の４分の１を占めるパートタイマーの保険料を事業主に徴収させたり，厚生年金に加入させたりすることの実効性は乏しい。厚生年金適用事業所数は保険料の低い雇用保険の適用事業所数と比較すると26％も少なく，しかもその差は拡大している」と，社会保険方式での改善が進まないことが主張されている。後半の文章だが，厚生年金は常時５人以上の労働者を使用する事業所が強制適用であるが，雇用保険は１人でも労働者を使用すると当然適用となるので，年金保険料が高いから26％もの適用事業所数の差がついているわけではない。データの提示の仕方としては，やや乱暴な気がする。

社会保障国民会議での未納問題の扱い方

　13日の社会保障国民会議所得確保・保障（雇用・年金）分科会で，分科会中間とりまとめ案が明らかになった。税方式か社会保険方式かの議論をどうまとめるのかが注目されるところだが，かなり問題がある。
　中間とりまとめ案の９頁には，「公的年金制度の財政方式として、社会保険方式と税方式にはそれぞれメリット、デメリットがあり、両方についてきちんと議論をした上で国民の選択を仰ぐのが当会議の役割であると考える」とある。きわめて正当な話だが，当のとりまとめ案自体がきちんと議論していない。
　これまでの論争から明らかになったのが，税方式化に移行する最大の利点は未納者の解消であり，未納問題への対応策が議論の焦点であることだ。そこに触れたのは，11頁よりはじまる「（３）公的年金制度の財政方式のありかたについて」のなかの「（ⅳ）いわゆる未納問題」（12頁から始まる）の部分である。ここは，まず下に引用する段落ではじまる。

「いわゆる未納の問題が税方式への転換のメリットにあげられることがある。しかし上でそれを税方式化のメリットとしてあげていないのは、未納問題は少なくとも公的年金制度の財政的持続可能性にはほとんど影響を与えないからである。その意味で、未納問題（納付率が低下すること）が原因で現行制度が財政的に破綻する（している）、という議論は正しくないし、現行制度が財政的に破綻する（している）ことを前提に年金制度の改革を議論することも正しい態度とは言えない。」

　未納問題を税方式のメリットにあげないことは，悪意による論点のすり替えである。「未納問題」には２つの問題（１つは正しく，１つは間違い）がある。間違っている方（いま未納問題Aと呼ぼう）は，「未納者の増加が年金財政を悪化させる」という考え方であり，それが正しくない理由は中間とりまとめ案に書かれている通りである。正しい方（未納問題Bと呼ぶ）は，「現行制度のもとで無年金者を生んでしまう」ことである。
　税方式化では給付の要件がないから，そもそも未納者という概念がない。未納者が減っても年金財政に大きな変化がないことから，未納問題Aを解決しないというのは確かだが，皆が年金を受け取れるので未納問題Bは解決する（現実的な制度設計では過去の未納者は救済できないが，これは社会保険方式の範囲内で改革しても同じこと）。性格の違った２つの問題をあいまいにして，あたかも税方式が未納問題全部を解決しないかのようなまとめ方は不当である。
　上に引用した段落に続く，２つの段落は以下の通りである。

「もちろん未納は、財政的持続可能性に関しては問題がなくても、それ自体大きな問題をはらんでいる。長期にわたって保険料が未納の者は、現在の制度のもとでは老後に無年金となってしまうから、年金以外の所得源がないと厳しい貧困にさらされることになる。社会としては、彼らの所得保障のために、生活保護等の税財源の負担増となることも予想される。
　従って、現行制度を前提にするのであれば、実効ある未納対策、低年金・無年金者対策を講じることが極めて重要である。この場合、国民年金未納者の相当部分が臨時・パートなどの非正規雇用者であることから、先にⅡ―（２）（ⅳ）で述べた非正規雇用者への厚生年金適用拡大は、国民年金の未納対策という観点からも効果的であり、職権免除など低所得者層への免除適用の徹底と併せ、早急に検討するべきである。未納者が無年金者になることを防ぐという意味で税方式は弱者にやさしい制度といえるが、社会保険制度においてこうした納付免除の措置を講じるということは、事実上税財源によって給付を行うことであり、現行制度のもとでも、税方式の持つメリットは一部実現可能であるともいえる。」

　前半の段落は，現行制度がもつ未納の問題（未納問題B）の説明であり，正しい事実の記述である。この未納問題Bを現行方式の改良で解決していくのか，それとも税方式への転換によって解決していくのかが，論争の核心であり，きちんと議論していかなければいけない課題である。
　しかし，後半の段落では，現行制度を前提にして，改善の提言をしている。出だしの「現行制度を前提にするのであれば」という書き方で，税方式の選択肢と並列して考えるかのように見えるが，そのすぐ後で現行方式の未納対策を「早急に検討すべきである」と，現行制度維持が結論になってしまっている。
　現行制度は問題を起こした「実績」をもち，税方式には移行のさまざまな障害という「不安」をもつ。その利点・欠点を丁寧に整理し，選択の判断材料として提示するのが，この報告が果たすべき本来の役割である。
　論旨がほとんど破綻しながら社会保険方式にバイアスをもってまとめるのは，「国民会議」と名乗る組織が出す資料にはふさわしくない。

（参考）
「第一分科会所得確保・保障（雇用・年金）中間取りまとめ案」（2008年６月13日）
http://www.kantei.go.jp/jp/singi/syakaihosyoukokuminkaigi/kaisai/syotoku/dai06/06siryou1.pdf

（関係する過去記事）
私は，下記の記事に書いた理由により，税方式の是非の議論に積極的に参加しようとは思わないが，あえていえば社会保険方式を支持しています。
「公的年金　税方式か社会保険方式か」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/9534251.html

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