岩本康志のブログ

歳出歳入一体改革の壊れ方

　歳出歳入一体改革は最悪の壊れ方をした。
　昨年の金融危機を引き金にした景気後退のため，2011年度の基礎的財政収支の黒字化目標は実現困難になり，黒字化の時期が先送りされた。歳出削減の目標のなかの社会保障費の削減が2010年度概算要求では事実上撤回された。他の歳出分野にも波及して，歳出拡大の圧力がさらに高まりそうな勢いになっている。
　しかし，問題は，一体改革の目標が変更されたことではない。一体改革は途中での計画変更も当初から想定しており，一体改革を崩壊させずに計画変更するやり方があった。政府のやり方がまずかったために，一体改革が崩壊したかのように見えることが問題だ。この事情はわかりにくいので，運動会に喩えて説明してみよう。運動会を開催するときには，普通は同時に，雨天で延期された場合の予備日も決めておく。さて，雨が降って運動会が延期になったとすると，運動会の計画は変更されたのか，変更されていないのか。当初の日程のところにこだわれば計画変更であるが，雨天順延は最初の計画に含まれるので計画通りともいえる。また，雨天で運動会を延期しても，運動会は普通は崩壊しない。

「基本方針2006」の第３章１．「歳出・歳入一体改革に向けた取組」は，７つのパートから構成されており，最初のパートが「歳出・歳入一体改革の基本的考え方」となっている。そこには，
「経済の持続的成長と財政健全化を両立させるため、経済が大きく減速する場合には、財政健全化のペースを抑えるなど、柔軟性をもった対応を行う。」
「財政健全化の取組は、国民や市場からの信認を確保すべく、名目成長率３％程度の「堅実な経済前提」に立つ。」
と書かれている。
　つまり，景気が悪くなれば財政収支の改善が先に延びるのは，「基本方針2006」で最初から想定されていることである。そして，具体的な計画は安定成長が前提である。
　景気が後退すると財政収支は悪化する。そのため黒字化目標の達成が困難になるのは，雨が降って運動会の開催が困難になるのに似ている。当初の日程を守るように雨中で必死に運動会をやる選択肢もないわけではないが，雨が降れば運動会は延期，が常識だ。
　いま黒字化達成の目標時期を延期することは，一体改革の基本的な考え方に忠実である。しかし，このことが財政再建路線の転換ないし放棄のように受け止められている。運動会は皆が経験していることだが，財政再建はそのような日常の経験がない。そのため，運動会が延期と聞いて，学校は運動会に対する考え方を変えたのか，運動会はもう開催されないかもしれない，と回りが騒ぐような事態を招いてしまった。
　政府のやり方がまずかったのは，目標がそもそも「雨天順延」の可能性があることを国民にわかりやすく説明せずに，絶対的な目標のように強く約束してしまったことである。

　一体改革では，2006年に５年間の歳出削減の計画を決めたが，国１兆1000億円，地方5000億円の社会保障費の削減が計画通り実行できるのかは，当初から不安があった。この数値の根拠は，それ以前の削減ペースを維持するというものだが，当時でもすでに社会保障費削減路線についての抵抗が大きくなっていた。岩盤に突き当たる可能性は非常に高かった。
　「基本方針2006」第３章１の（４）では，歳出削減の具体的内容が示された後に，
「しかしながら、中期的な経済成長率や税収動向を正確に予見することは困難であり、その時々の経済社会情勢に配慮しつつ、基礎的財政収支の黒字化目標の達成に向けた現実的な対応をとるため、2011年度までにとるべき歳出改革の内容について、毎年度、必要な検証・見直しを行っていくこととする。」
という記述がある。歳出削減は毎年度見直して，2006年に決めた計画も変えるべきところは変えるべきである，という趣旨である。
　どこで岩盤に突き当たるかは進めてみなければわからない。前へ進みながら，必要があれば手直ししていくのが当たり前の戦略である。社会保障費削減の限界が見えた時点で，他の歳出分野の削減を増やして，社会保障の削減額を圧縮し，残りの大きな枠組みを守る方向に転換すべきであった。そういう前向きの戦略がとれずに当初の計画に固執して全体を台無しにしてしまった。
　一体改革を進めていくときに難しいのは，改革が計画になってしまうことである。当初の計画に固執したのは，計画を変えることが全体を壊すことを恐れたのかもしれない。しかし，そもそも一体改革は改革である。変えることを恐れていては，改革にはならない。難しいかもしれないが，変えるべきところは柔軟に変えながら，根本的な方針は維持するという戦術がとれなかったことが，失敗の原因である。

（参考）
「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2006」
http://www.keizai-shimon.go.jp/cabinet/2006/decision060707.pdf

「経済財政諮問会議　将来像議論の司令塔に」（岩本康志）
http://www.e.u-tokyo.ac.jp/~iwamoto/Docs/2007/KeizaiZaiseiShimonKaigiShoraizoGironnoShireitoni.html

（関係する過去記事）
「『基本方針2008』の矛盾」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/12705863.html

「2008年度予算のシーリング」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/178786.html

国の一般会計の基礎的財政収支（埋蔵金調整済）

　20日に2008年度２次補正予算案と2009年度予算財務省原案が発表されたので，国の一般会計の基礎的財政収支の動向を見てみよう。昨年の「国債発行は減額に，しかし．．．（進路と戦略2007）」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/1384967.html ）のアップデートである。
　問題となるのは埋蔵金の扱いだ。財政投融資特別会計の積立金が2008年度に４兆1580億円，2009年度に４兆2350億円，一般会計に繰り入れられる。予算・決算での基礎的財政収支の定義では，特別会計からの繰入は収入と扱われるが，本来は収入としない方が適切だ。毎年１月に中期展望がまとめられる際に内閣府が試算する財政収支では，財投特別からの繰入は収入に計上していない。これにならうと，基礎的財政赤字（埋蔵金調整済）は2008年度で16.8兆円，2009年度で17.3兆円となる。

　上の図は，2007年度から2009年度までの基礎的財政収支の対GDP比を示している。(1)当初今年１月の「進路と戦略2007」参考資料での試算，(2)埋蔵金調整前，(3)埋蔵金調整済，の３系列を示している。(2),(3)では，2007年度は決算，2008年度は補正後，2009年度は予算となる。2008年度は，当初予算の段階では1.0％の赤字が，補正後で埋蔵金調整前で2.5％，埋蔵金調整後で3.3％に拡大する。2007年度決算から2008年度埋蔵金調整済計数へはGDPの２％強の悪化であり，目の子の計算で約３分の２が税収減少による収支悪化（自動安定化装置），約３分の１が裁量的財政拡張となるだろうか。

（参考）
平成20年度補正予算（第２号）
http://www.mof.go.jp/jouhou/syukei/h20/hosei201220.htm

平成21年度予算財務省原案
http://www.mof.go.jp/genan21/yosan.htm

（関係する過去記事）
「国債発行は減額に，しかし．．．（進路と戦略2007）」
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/1384967.html

（2009年２月５日・追記）
図の凡例が「2009年度予算･･･」となるべきところ，「2008年度予算･･･」と誤記していたので，訂正しました。

なぜ年金，医療，介護，少子化の４分野なのか

　16日に経済財政諮問会議で議論された「中期プログラム」では，「国・地方を通じた年金、医療、介護の社会保障給付及び少子化対策に要する公費負担の費用について、その全額を国・地方の安定財源によって賄うことを理想とし、目的とする。」とされている。これについて，どうして対象が年金，医療，介護，少子化の４分野だけなのか，という議論が研究者仲間であった。生活保護，失業保険，労災保険，福祉等の重要かつ財政支出の大きい制度が存在するのだが，それらは安定財源（消費税）で賄う必要はないのか。

　おそらく以下のような事情だろう。
　まず，鶴光太郎経済産業研究所上席研究員が説明するように，「安定財源の確保の仕方として、社会保障の充実、機能強化に必要な増額分を消費税増税分で賄う「増額アプローチ」と既存の社会保障給付費（年金・医療・介護＋少子化対策）の「根っこ」の部分からも含めその総額を消費税ですべて賄おうとする「総額アプローチ」がある。」ことを理解しておく必要がある。
　もともと10月31日の経済財政諮問会議で，吉川洋社会保障国民会議座長が，社会保障の機能強化のための追加所要額を2015年度で7.6〜8.3兆円（消費税率換算で2.3〜2.5％程度）と報告したことが，中期プログラムの議論の土台にある。国民会議は，増額が必要な分野として４分野を選択したので，社会保障の全分野の財政試算をしなくても不都合なことはない。
「中期プログラム」の「３．安心と責任のバランスのとれた財源確保」は，

「(1) 社会保障安定財源については、給付に見合った負担という視点及び国民が広く受益する社会保障の費用をあらゆる世代が広く公平に分かち合う観点から、消費税率引上げを軸として確保する。この消費税率引上げは税制抜本改革の一環として実現する。
(2) この際、国・地方を通じた年金、医療、介護の社会保障給付及び少子化対策に要する公費負担の費用について、その全額を国・地方の安定財源によって賄うことを理想とし、目的とする。」

と書かれている。(1)は増額アプローチで，(2)は総額アプローチである。
　(1)の増額アプローチの土台は社会保障国民会議の報告にあるので，そのまま(2)で総額アプローチに移ると，対象が必然的に４分野になってしまい，他の制度が含まれなくなる。
　そのため，増額アプローチが総額アプローチに変身したところで，増額の財源を確保しなくてもいいものは総額の財源も確保しなくてもいいのか，という当然の疑問に直面することになった。

　総額アプローチは，増額アプローチからそのまま導き出されるのではない。両者は別物である。上の文章は，両者を「この際」の一語のみで繋いでいる。
　増額アプローチは国民の理解を求めやすいと思うが，そこから総額アプローチに進む議論に無理があるのではないのか。

（注）
　消費税の社会保障目的化とは別の論点であるが，機能強化が必要な分野には生活保護も含むべきだと思う。生活保護の捕捉率が悪いという大問題があるので，大きな財源が必要であっても生活保護の機能強化を図るべきである。

（参考）
「持続可能な社会保障構築とその安定財源確保に向けた「中期プログラム」」（経済財政諮問会議，2008年12月16日）
http://www.keizai-shimon.go.jp/minutes/2008/1216/item1.pdf

「社会保障の機能強化のための追加所要額（試算）」について（吉川社会保障国民会議座長提出資料，2008年10月31日）
http://www.keizai-shimon.go.jp/minutes/2008/1031/item3.pdf

「持続可能な社会保障制度とそのための安定財源の確保　「中期プログラム」策定に向けた課題」（鶴光太郎）
http://www.rieti.go.jp/jp/columns/a01_0249.html

（関係する過去記事）
「中期プログラム」の二部門アプローチ
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/20527190.html

二部門アプローチのもう一つの部門
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/20648690.html

麻生政権に財政規律を維持する能力は無い

　財政再建は長い時間を要する作業である。中期の目標を立てて，それを実現させていくコミットメントが非常に重要になる。小泉政権発足時から，そうした目標の設定と実現を積み重ね，現在に至っているのが財政再建路線である。いま世界的な金融危機に直面しているが，この路線は転換も凍結もする必要はない。
　第１の理由。現在の財政再建路線は弾力条項を備えており，景気後退局面にも対応できるものである。橋本政権時の財政再建は弾力条項を欠いたため，景気後退で行き詰まったが，現在の路線はその教訓を踏まえ，路線を継続させながら，財政再建と景気対策が両立するようにあらかじめ考えられている。かりに財政出動する場合にも「路線に含まれている弾力条項を適用するもので，路線は堅持されている」と宣言すればよい。路線の転換ないし凍結では，歳出増加圧力に抗し切れずに，無意味に財政が膨張する。
　第２の理由。世界的な経済危機だが，日本経済は相対的に安定しており，危機的状況にはない。どの予測でも，来年度以降の成長率の低下幅は欧米諸国よりも日本が小さい。ここで欧米並みに財政出動すると過剰な需要が生じて，民間の活動を代替するだけになり，資源が有効に使われない。かりにGDPが20％も低下するような大恐慌に見舞われれば，さすがに財政再建路線は頓挫するが，現状を冷静に評価すれば，通常の景気後退局面の範囲で対応を考えるべきである。

　以上のような適切な対応をとることを政府に期待したい．．．と結ぼうと思ったが，考えてみると麻生政権には無理だ。
　第１の理由。コミットメントとは，昔に言ったことをきちんと実行することである。重要政策についての発言が朝令暮改となっている首相では，過去の約束を守ると言っても何の説得力もない。
　第２の理由。路線の遂行には，長期的視野をもちながら，細部を取り仕切る司令塔となる人物が必要だ。首相は，細部を司令塔にまかせ，要所を締めればよい。しかし，現政権は司令塔を欠いている。
　よって．．．処置なし．．．

（参考文献）
「1990年代の財政運営の教訓」
http://www.e.u-tokyo.ac.jp/~iwamoto/Docs/2001/1990NendainoZaiseiUneinoKyokun.pdf

二部門アプローチのもう一つの部門

　10月31日の経済財政諮問会議で，吉川洋社会保障国民会議座長が，社会保障の機能強化のための追加所要額を2015年度で7.6〜8.3兆円（消費税率換算で2.3〜2.5％程度）と報告した。「消費税率はどこまで上がるか」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/19492657.html ）では，これを前提にした場合，財政収支改善のために必要な消費税増税を加えると，私の見積もりで2015年度の消費税率は12％程度が目安と書いた。
　11月20日の諮問会議民間議員資料では，同じ吉川座長の報告を前提にして，社会保障部門に安定財源を充てるには2015年度で消費税率が13.2〜13.5％程度になるとされている。こちらが，私の見積もりから消費税率1.5％分，大きくなっているのは，必要な消費税の考え方が違うからである。

「『中期プログラム』の二部門アプローチ」（http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/20527190.html ）で示したように，国・地方を一体で，歳出・歳入項目を
　　（歳出）＝（歳入）
のように表すと，
　　社会保障公費負担＋その他歳出＝消費税＋税（消費税以外）＋財政赤字
と図式化できる。
　二部門アプローチは，これを社会保障部門とその他一般部門に分割して，消費税で賄えていない社会保障公費負担財源はすべて財政赤字に充てられていることを前提にした。つまり，

（社会保障部門）　社会保障公費負担＝消費税＋財政赤字

のようになる。
　このことの裏返しで，消費税以外の税収は一般部門に充てられることになり，

（一般部門）　その他歳出＝税（消費税以外）＋財政赤字

という関係が一般部門の事情とはおかないましに決まってしまう。かりに消費税以外の財源が過剰であれば，一般部門で無駄遣いが助長されかねない。
　実際のところは一般部門にも財政赤字が残るので，そこまで心配することはないが，こちらの財政収支改善をどう図るかをしっかり見ておく必要がある。それを議論する前に，あるべき消費税率の水準は決まらない。今後の諮問会議でこのことが議論になれば，あらためて取り上げたい。

（関係する過去記事）
消費税率はどこまで上がるか
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/19492657.html

「中期プログラム」の二部門アプローチ
http://blogs.yahoo.co.jp/iwamotoseminar/20527190.html