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日本初「安保戦略」の牙をこっそり抜いた財務省
「防衛費1兆2700億円の大幅増」は国民の目を欺くまやかし
政府は昨年12月17日、「国家安全保障戦略」「平成26年度以降に係る防衛計画の大綱」「中期防衛力整備計画（平成26年〜平成30年）」の「安保3本の矢」を公表した。（以下、「安保戦略」「新大綱」「新中期防」）
「安保戦略」は昨年発足した国家安全保障会議（以下「NSC」）が策定したものであり、我が国の安全保障に関する基本事項を示すものである。米国、英国、豪州などでは既に策定されているが、我が国で初めて策定された歴史的文書と言ってよい。
文章化されたことがなかった「安保戦略」
戦後、日本で「安保戦略」が文章化されたことはない。昭和32（1957）年に閣議決定された「国防の基本方針」が唯一これに代わるものであったが、文字通り基本方針を示す280字余りのスローガン的文章にすぎず、国家の包括的、総合的な安全保障戦略を示すものとはなり得なかった。
外交政策、防衛政策を中心とする国家安全保障政策について、戦略的、体系的に取りまとめたことにより、我が国の安全保障政策について国民の理解を深めるのに役立ち、海外に対しては透明性をもって我が国のビジョンを示すことができる。こういう意味でも、安保戦略策定は画期的である。
今回の安保戦略では、日本の国益を「平和と安全、更なる繁栄」と定義し、「日本の平和と安全は一国では確保できず、国際社会も日本が一層積極的な役割を果たすことを期待している」との認識の下、「国際協調主義に基づく積極的平和主義」を基本理念とした。
近年の中国の対外姿勢、軍事動向、及び不透明性を「国際社会の懸念事項」とし、また北朝鮮の核・ミサイル開発など、大量破壊兵器等の拡散の観点から「国際社会全体にとって深刻な課題」との認識を示している。
日本周辺の脅威の高まりに対しては、日本の安全を確保するため、経済力・技術力・外交力・防衛力など国家の諸力を結集した戦略的アプローチが必要との認識の下、「能力・役割の強化・拡大」「日米同盟の強化」「パートナー諸国との外交・安保協力」「平和と安定への積極的寄与」「地球規模課題への協力強化」「安保を支える国内基盤強化」を具体的に挙げ、国益を守る国家意思を明示している。
今回の安保戦略は、ほとんどが首肯でき、大いに評価したい。ここでは、あえて1点だけ指摘しておきたい。
領有権問題に関し「純然たる平時でもない有事でもない事態、いわばグレーゾーンの事態が生じやすく、これが更に重大な事態に転じかねないリスク」を指摘し、「不測の事態にシームレスに対応」の必要性が述べられているのは評価できる。
だが、この対応を阻害しているのは装備でも人の問題でもない。有事と平時を明確に区分した冷戦対応の現行法制に原因がある。現下の安全保障環境に適合すべく防衛法制を改善することは喫緊の課題なのである。
これに対し「我が国領域を確実に警備するために必要な課題について不断の検討を行い、実効的な措置を講ずる」の表現にとどまっているのはいかにも物足りない。安保戦略であればこそ、防衛法制改定の方向性を強く打ち出すべきだった。この問題については、拙稿「画龍点睛を欠く『在り方検討中間報告』」（ 2013.8.2）で既に指摘したので省略する。
「安保3本の矢」とその問題点
本稿では、「安保3本の矢」の整合性、安保戦略の実現可能性という視点から問題点を指摘しておきたい。
安保戦略が策定されても、具現化されない限り、ただの紙切れである。今後の課題は、安保戦略に基づく諸施策をいかに遂行し、いかにこれを具現化するかである。安保戦略にも「今後はNSC司令塔機能の下、政治の強力なリーダーシップにより、政府全体として適時適切に安保戦略に基づく諸施策を推進する」と述べられている。
安保戦略の具現化は、もとより防衛力だけでなされるものではない。だが、「国家安全保障の最終的な担保となるのが防衛力」との指摘通り、防衛力の構築は安保戦略の重要なファクターである。こういう意味で「安保3本の矢」が同時に策定された意義は大きい。だが、新大綱、新中期防と下流に向かうに従って、整合性に疑問が生じる。
新大綱では、安保戦略を受け、「安全保障上の課題や不安定要因がより顕在化・先鋭化」しており、安全保障環境は「一層厳しさを増している」との認識の下、実効性が高く、柔軟かつ即応性の高い「統合機動防衛力」構築がうたわれている。
「統合機動防衛力」の構築にあたっては、想定される各種事態への対応について、「統合運用の観点から能力評価を実施」し、「特に重視すべき機能・能力を導き出すことにより、限られた資源を重点的かつ柔軟に配分」した上で「防衛力の『質』及び『量』を必要かつ十分に確保し、抑止力及び対処力を高める」と述べる。
この意味するところは大きい。防衛力整備の考え方を、基盤的防衛力から所要防衛力へ大転換することを意味するからだ。
防衛力整備の考え方には所要防衛力と基盤的防衛力という２種類がある。所要防衛力とは、想定される各種事態に対応するのに必要な防衛力を構築するという伝統的な防衛力整備の手法であり、「脅威対抗論」とも言われる。
一方、 基盤的防衛力は、昭和51（1976）年の防衛計画の大綱（「51大綱」）に導入された日本特有の考え方である。 仮想敵は想定せず、特定の事態から必要な防衛力を導き出すのではなく、「小規模で限定的」という漠然とした侵攻に備える基盤的な防衛力を保有するという考え方である。万が一事態が生起したら、防衛力を急速に拡大するという仕組みも考慮していた。
これまで「51大綱」から「07大綱」「16大綱」と基盤的防衛力構想を多かれ少なかれ踏襲してきた。前大綱では「動的防衛力」を打ち出し、「基盤的防衛力」を初めて否定した。だが、防衛力の質、量を算定する考え方は明示されず、曖昧さ、不透明さが残った。
今回の新大綱では、「想定される各種事態への対応」について、「能力評価を実施」し、その上で「防衛力の『質』及び『量』を必要かつ十分に確保」すると明確に述べている。つまり具体的な各種事態へ対応する上で「必要かつ十分な防衛力」を確保するという所要防衛力に舵を切ったものであり、基盤的防衛力からの完全離脱を意味する。
想定される事態に対し、綿密な「能力評価」を実施し、最低限必要とされる防衛力を割り出したわけであるから、速やかにこの防衛力を構築しなければならない。新大綱にも「円滑・迅速・的確な移行を推進する」と記述されている。基盤的防衛力のように、基盤的な防衛力を整えておき、いざ事が起きたら必要に応じて急速に拡張するというような悠長さは、現在の情勢が許さない。
実現可能性が低い新中期防
この観点から最も下流の文書である新中期防を見た場合、首を傾げざるを得ない。筆者は現役時代、中期防の策定に3回参画した。その経験から言えば、おそらく新中期防の実現可能性は低いと思われる。
新中期防も予算の裏づけがなければ、ただの計画に過ぎない。財政事情の厳しきおり、計画の実行が財政的に困難であることが判明すれば、国家の資源配分の見直し、優先順位の再検討にフィードバックされるべきであり、結果的に安保戦略の見直しを強いられることも当然あり得る。
そういう体系的、循環的、組織横断的な安全保障政策策定のためにNSCを作ったはずである。実現可能性のない計画を取り繕って、「安保3本の矢」の見かけ上の整合性を保つというようなまやかしはあってはならない。
具体的に見てみよう。新中期防は今後5年間で整備すべき主要事業内容が記述されている。これは新大綱が示す防衛力を10年間で構築するための5年分の事業内容である。だが、よく見てみると事業内容と予算に大きな乖離がある。スタート前からゴール到達を諦めているような感がある。
新中期防に示す整備規模を前中期防と単純に比較してみると、新中期防は大幅に拡充されている。安保戦略で「外交力及び防衛力を中心とする能力の強化」が求められ、新大綱で「実効性の高い統合的な防衛力」整備が求められているからである。
前中期防との増減を単純比較すると、陸上自衛隊では戦車が24両調達数は減っているものの、機動戦闘車や水陸両用車を含め車両調達数合計は76両増となっている。また航空機はオスプレイを含め合計18機の調達増である。海上自衛隊は2隻の護衛艦の建造数増、航空機はヘリ、固定翼含め合計14機増となっている。航空自衛隊は新早期警戒機や「F35」戦闘機、輸送機などを含め合計23機の調達数の増加である。
他方、その裏づけとなる新中期防の予算総額は24兆6700億円で前中期防より1兆2700億円増で1.8％増（年割）となっている。一見する限り、妥当性のある予算額に見える。だが、これには財務省が仕組んだカラクリがある。
新中期防の最後に「調達改革等を通じ、一層の効率化・合理化を徹底した防衛力整備に努め、おおむね7000億円程度の実質的な財源の確保を図る」との一文が入っている。つまり実質的には7000億円減の23兆9700億円であり、前中期防比で5800億円増の0.8％増（年割）にしか過ぎない。しかも消費税アップ分や円安差損といった装備調達にマイナス要因は全部これで飲み込まねばならない。
5年間で5800億円増では、55機の航空機の調達数増、2隻の護衛艦建造数増、76両の車両調達増はとても無理である。
調達改革による徹底した効率化、合理化は必要なことである。だが物事には限界がある。筆者の経験からも5年間で7000億円の合理化というのは途方もない数字と言っていい。
新中期防の達成には毎年1600億円の合理化が不可欠
ちなみに新中期防の初年度である26年度予算では、防衛省は精一杯努力して660億円の効率化・合理化を図ったと財務省資料は述べている。ということは、27年度以降の4年間で残6340億円、つまり毎年約1600億円の合理化をしなければ、新中期防は達成できないのである。
27年度以降は、26年度予算の3倍近い合理化努力が毎年要求されるわけだが、これはまず不可能だろう。もし可能であれば26年度予算から実施されているはずである。結果的には調達量を削減せざるを得なくなり、新中期防の実現は難しいに違いない。財務省の「高笑い」が聞こえてきそうだが、本当にこれでいいのだろうか。
「予算」と共に「人」の問題も深刻である。「安保戦略」にもあるように、戦略環境の変化に応じ「実効性の高い統合的な防衛力」を整備するには、海上自衛隊は護衛艦や潜水艦の増強が必要となり、航空自衛隊は戦闘機、早期警戒機の増強が必要となる。
だが、装備は増強され、艦艇数、部隊数が増加する計画だが、奇妙なことに「人」を増強する計画は入っていない。新中期防では「期間中の常備自衛官定数については、平成25年度末の水準を目途とする」とあり、装備品の増強に応ずる人的戦力の増強は行われない。まるで手品を見ているようだ。
装備品を導入や増強する際、人的戦力も同時に増強しなければ戦力になり得ない。諸外国では常識であるが、どうも日本では違うようだ。後方軽視の旧軍伝統が首をもたげてきたのだろうか。
現下の情勢にあって、南西方面での常続的な警戒監視活動は手を抜けない。海上自衛隊も航空自衛隊も、現場では休暇も満足に取れないような人的状況下で、歯を食いしばりながら任務にあたっている。こういう現場の実情を、まさか中央が知らないわけはないだろう。
現場の厳しい人的状況下に加えて、装備をさらに増強しても、現場の逼迫した人出不足はますます厳しくなるだけだ。人員が増強されない限り、いつの日か「伸びきったゴム」のように疲弊し、いざという時に任務を遂行できなくなることもあり得よう。この場合、誰が責任を取るのだろうか。
「安保3本の矢」がNSCという司令塔の下で策定されたのは画期的なことであった。ただNSCは最下流の新中期防策定まではコミットしない。「餅は餅屋」であり、新中期防は防衛省と財務省との調整で作るべきであるからだ。
だが「安保3本の矢」の整合性の検証はNSCが実施すべきだ。安保戦略には「国家安全保障の最終的な担保となるのが防衛力」とあるように、防衛力が所要を満たさなければ、安保戦略全体が画餅と化す。
NSCは防衛力が「張り子の虎」に成り下がらないよう、新中期防という最下流まで検証し、「安保3本の矢」の整合性を確保する役目がある。
名を取る防衛省、実を譲らない財務省
基盤的防衛力の頃は、防衛、財務の厳しい予算折衝の結果、今回のように「防衛は名、財務は実」を取り、表面上を取り繕うことが多かった。つまり装備調達数は防衛省要求に近い格好にするが、5年間の総額では財務省は絶対譲らないことで双方が妥協するわけだ。
当然、中期防の5年間が終わってみると、装備調達数は大幅に縮減され、防衛大綱が示す防衛力には到達しない。まやかしの中期防であったわけだ。それが分かる頃には、策定に携わった防衛、財務の担当者は既に交代しているため、誰も責任を取ることはない。
こういうやり方は、危機が差し迫っていない基盤的防衛力の時は、まだ許された。だが、「今そこにある危機」への対処を迫られ、シミュレーションと綿密な能力評価による所要防衛力を早急に構築しなければならない現下の厳しい安全保障環境にあっては、決して許されないことである。新中期防を詳細に見るとき、防衛省、財務省も基盤的防衛力時代の牧歌的な雰囲気の残滓が依然残っているように思えてならない。
「安保3本の矢」が公表された時、左翼系のメディアは「軍拡は緊張を招く」と反対し、保守系のメディアは「防衛力増強を評価する」と主張した。これは両者とも間違っている。
26年度防衛予算を取っても、前年度比2.8％増と報道されているが、実は給与特例減額の終了に伴う人件費増（約1000億円）を除くと前年度比0.8％増に過ぎない。これに消費税3％増と円安差損を加味すると実質マイナスの予算なのである。
安保戦略では「国際協調主義に基づく積極的平和主義」を明示し、これを実現するために新大綱では「統合機動防衛力」構築をうたった。だが、これを整備する新中期防の実現可能性は極めて怪しい。
繰り返すが、NSCが主導する「安保3本の矢」で、実効性ある安全保障政策を構築しようとする時、もし既定の予算枠でこれが難しければ、見かけを取り繕うのではなく、まずはNSCが国家の資源配分に立ち返って、優先順位を再検討すべきである。
その結果、どうしても財政的に困難であれば、安保戦略、新大綱にフィードバックさせて「安保3本の矢」全体を見直すべきだろう。この循環式政策検討ができるのはNSCならではの役目である。
これまでのように5年経ってみれば「結果的に所要の防衛力は構築できませんでした」では済まされない。「安保3本の矢」は作りっぱなしであってはならない。「3本の矢」の達成状況を逐次検証し、「空文化」「画餅化」を政治主導で回避しなければならない。NSCの鼎の軽重が問われている。
JBpress.ismedia.jpより引用
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