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本日の都政改革本部会議（第15回）で提出した私の意見です。
今後の「２０２０改革プラン」の実行に向けて
上山信一（特別顧問）
2017年３月28日
今後の「見える化改革」の事業分析及び分析を終えた15事業の見直し結果の具現化に向けては以下に留意されたい。
１．これから分析を行う事業の「分析品質」の確保について
① 都民の苦情（知事への手紙、意見箱、アンケート等）を少なくとも３か年分は集計し、副知事以下の推進部会で共有化。その傾向と原因を掘り下げるべき。また苦情や要望の典型や具体事例は見える化分析の報告書に掲載のうえで公開すべき。
➡苦情は改善のヒントの山。なおコメントは生の言葉のままで収集・公開すべき
② 公園や文化・スポーツ施設、あるいは教育や福祉医療系等の専門サービス分野では多くの都民は経営品質を評価しきれない。現場で直接、施設やサービスに携わる専門家（監理団体職員、再委託の民間事業者、市町村職員、ケースワーカー、医師、看護師、教員など）への直接インタビューやアンケートを通じて実態を把握すべきである。
➡各局職員が（実態調査を経ずに）過去の庁内会議資料をもとに事業分析を行っていた例があったがヒアリングで根拠が薄弱と判明し、やり直しとなった。
③ 何を分析の対象事業とするか最初にきちんと定義する。具体には当該事業の予算額、国や市町村との分担状況、法令条例上の根拠、所掌部署（本庁、出先、市町村等）を明示し、さらに受益者が誰か（団体等、個人受給者、市町村等）をはっきりさせた上で政策手法の妥当性、意義、受益と負担の関係、費用対効果などを点検する。数字が得にくい事項についても概算を出す。
➡これまでの事業分析では「事業」の定義を広く、一般的にとらえ、しかも受益者や提供経路も不明確なまま「全体としてうまくいっている」と総括した例があった。
④ 単なる事業概要の説明書類では「見える化分析」の成果物になりえない。見える化分析では、「都民ファースト」「ワイズスぺンディング」「情報公開」の視点から、新たな課題設定、調査分析を行い納税者や利用者にとってわかりやすい言葉とデータで事務事業の都民生活への効果を点検評価する。
➡「見える化分析」では“見えていない課題”を先取りし、原因を深堀りした上で解決策を提示し、実行の期限と責任体制を約束する。
➡いわゆるラインの上下関係（担当から課長、部長、局長への流れ）の中で既存の資料に基づく自己点検をやっても現状を変える案は出にくい。客観性を確保するために副知事が所掌を超えた立場からチェックすべき・・緊張関係を構築する会議の設計が重要。
２．情報公開の徹底について
① 「見える化」改革の趣旨は、事業の実態、費用対効果を都民やステークホルダーに示し、広く意見を喚起し、衆人環視の中でPDCAを回していくことにある。したがって「見える化」の分析報告書は（HP上に載せることは当然として）担当局長、副知事が記者向け懇談会や市民向けの出前講義で説明する等、公開の場で情報発信すべきである。
② すでに15の事業について「見える化分析」を終えている。これらについては（１）より深い調査を実施中のもの、（２）課題解決の具体策を検討中のもの、（３）既に実施済みなど状況は様々だが、進捗は少なくとも半年ごとに都政改革本部会議でチェックし、HP上でも公開すべきである
➡進捗状況も公開対象であり、「見える化」すべきである
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これからの自治体は従来の外郭団体に関する固定観念（”公務員OB敵視“、”外郭団体性悪説“、”縮減一辺倒“）を捨てたほうがいい。筆者の問題意識を紹介したい。
〇「官から民へ」の限界
国でも自治体でも外郭団体はとかく白眼視されてきた。確かに過去はひどかった。ろくに仕事をしない天下りOBの理事たち、役所の委託契約の独占と民業圧迫、過剰な人員配置、昇進の道を閉ざされやる気のないプロパー職員たち・・など。こうした実態は、財政危機の中で多くの団体が改革を迫られ、かなり改善された。しかし、企業に比べるとまだまだ甘いところがあり、今後も監視する必要がある。
一方、もっと大きな視点から見ると外郭団体を取り巻く状況は大きく変わっている。
第１にIT化を背景とする世の中全体のアウトソーシングの進展である。役所のみならず、民間企業でも本来業務以外の仕事は外に出す、つまり「餅は餅屋」の専門企業に出すのが当たり前、つまり自前主義は捨てて当然という時代になった。人材派遣や請負契約、施設管理など専門企業は、数も規模も拡大し、専門企業を子会社として育成する大企業も増えた。
第２には深刻な人手不足、特に専門人材の払底である。ITエンジニアにしろ看護師にしろ専門家人材は全国的に不足している。都庁でも最近、金融やITなどのプロ人材を中途採用などで増強しているが追いつかない。しかも役所の仕事はますます高度化、専門化していく一方で役所の場合、頻繁に人事異動がある。庁内の専門人材は常に払底する構造にある。それを補うとなるとどうしても庁外に供給源を求めざるを得ない。だが役所の業務の中には民間企業に外注しにくい特殊なあるいは非定型な業務がある。しかも原資は税金だから高額での発注もできない。となると外郭団体が必要になる。外郭団体では人事異動の多い公務員にはなりたくないが専門を活かして世のためになる仕事をしたいという人材が集められる。役所のブランドに裏打ちされ、給与は民間ほど高くはないが社会的地位は高くて安定した雇用環境を好むという人材が集められる。
かつての外郭団体は役所のOBの受け皿だった。しかし、今は庁外の専門職人材を獲得する大事な受け皿となりつつある。
第３には役所のOBについても再雇用や定年延長の動きがある。企業では６０歳定年を超え６５歳、さらには７０歳まで再雇用する動きが顕著だ。定年後も仕事を続ける高齢者が増えている。そのほうが健康にもよく、世の中全体の人手不足に貢献できるという事情もある。企業も自治体も再雇用の場の提供が求められている。かくして本庁でも外郭団体でも一定数の役所OBがいるのは当然、もはや天下りとは言えないという時代になってきた。公務員だって労働者だ。元公務員だから専門ノウハウを生かせる職場は公的分野になるのは仕方がない。本人の経歴や経験が生かせる仕事なら外郭団体への再就職は認め、一概に天下りと批判はしないという流れができていくだろう。
〇外郭団体経営の３原則
しかし自治体の外郭団体に対する市民や議員の目は極めて厳しい。過去には本庁との癒着や民業圧迫、そして不当な天下りが横行した歴史があり、また企業でも子会社経営やOBの再雇用では数々の失敗の歴史がある。
そこでこれを踏まえ、これからは新たな「外郭団体経営」のルールと方針が必要になるであろう。具体的には事業の性格や本庁の置かれた事情、人材確保の状況次第で決まるのだが、ここでは成功のための３つの秘訣を紹介したい。
成功原則その①は、「バランス調達の原則」である。施設の指定管理にしろ、イベントの委託にしろ、外郭団体を活用する際にはそこばかりに発注が偏らないようにする。同種の仕事は外郭団体、民間企業（競争入札で募集）、本庁（直営）の３つに分けて発注する（これはもちろん駐車場の管理やビルのメンテナンスなど「民間でできることは民間に任せる」という原則を徹底したうえでのことだが）。
例えばある自治体に福祉施設が１０あるとする。このうち例えば４つは公募競争で選んだ民間企業に指定管理をゆだね、３つは民間企業と外郭団体のコンソーシアムに任せ、２つは非公募で外郭団体に任せ、一つは直営でやる。外郭団体が担う施設や直営施設では研究や研修も担当させる。全部を民間にゆだねても大丈夫な分野ならもちろん委ねてよい。だが地元で能力の高い業者、あるいは大規模施設を運営できる事業者が限られるなら外郭団体を基軸に考えたほうが安定する。あるいは簡単なもの、ノウハウが確立したものは民間に効率追求をゆだね、そうでないものは赤字覚悟で外郭団体に委ねる。また一部を直営で残し、公務員の外注管理能力を維持する、といった具合である。あくまでケースバイケースだがすべてを民間が、あるいは外郭団体が担う姿は中庸を書いた姿だと考え、あるべき姿を考え直す。
成功原則その②は、外郭団体の理事長、社長、役員等の役職者の公募制である。公募にかけることで民間企業の経験者など多彩な経営人材が発掘でき、自律改革が始まる。人物本位だから公募の結果、役所のOBが選ばれてもかまわない。その場合でも公募要件には改革を進めることなど条件を掲げておく。同じOBでも生半可な気持ちでは天下りできなくなる。あるいは何かの失敗をしたときに「自分はたまたま指定席ポストについていただけ」といった無責任な言い訳ができなくなる。
成功原則その③は、徹底した情報公開である。これは例えば、外郭団体の施設を特定日に市民に開放し、見学会をやる。多くの外郭団体は地味で分かりにくい。ふだんから情報公開し、存在意義と役割をアピールする。そうした活動の積み重ねから市民の理解と信頼を構築していくべきだ。
時代の流れに合わせ、外郭団体の果たすべき役割が大きく変わりつつある。従来のような全分野一律の管理はもうそぐわない。分野別に、また自治体別のいわばグループ経営の戦略を立てるべき時期にきている。
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浜松市が下水道事業へのコンセッション導入を決めた。また大阪市は下水道事業の外郭団体を株式会社化し、大阪府下の市町村への技術支援を始めた。さらに東京都や宮城県も下水へのコンセッション導入を検討中である。全国のこうした動きの背景には事業の持続可能性への懸念――具体には、財政問題、設備老朽化、技術者・作業要員の不足、収入減の見込みなど――がある。
我が国の下水道事業は、次のような改善余地がある。
（1）一部自治体では処理場など現場業務の民間委託が進むが、直営が多く非効率である
（2）流域下水道は都道府県が担当し、規模の経済が働くが、その他は市町村別に運営するため経営単位が小さく非効率である
（3）海外に比べ、設備も操業手順もいわゆる「過剰品質」で高コスト構造にある
●包括委託からコンセッションへ
こうした状況を変えるべく、各地で処理場や汚泥処理施設の包括的な民間委託が導入され、契約でも設備や作業の基準は事業者に委ね、その創意工夫に委ねる性能発注方式が導入されてきた。
だが、効率化の最大の眼目は運転や維持管理の業務改善ではなく、設備投資の合理化である。すなわち、何十年かに一度ある大規模な設備更新の時期に省エネタイプの設備等に変え、併せて過剰品質も改める。その手段としてコンセッション方式が有効と思われる。
コンセッション方式では施設の所有権は官側に残し、運営権を民間に譲渡する。その際には料金収入の一定割合と設備更新費用を企業側に支払い、日常の運転、維持管理のみならず、設備更新も企業に任せる。従来の包括委託との違いは、期間が約20年程度（欧米の場合）と長い点と設備更新を含む点である。こうして、行政側は、長期的には従来の包括委託方式よりも低いコストによる事業運営を実現する。
●コンセッションの価値の源泉は何か
なぜコンセッション方式では、設備コストにまでメスが入れられるのか。
第1に、企業側は契約開始と同時に、非効率な装置の改良投資を行う。例えば汚泥の乾燥装置を省エネタイプに変え、電球などもLEDに変える。このことで初期段階から操業コストを下げる。
第2に、耐用年数を経た設備の更新時期には、企業がそれまでの設備運営で得た知見を生かし、費用対効果を最大化するための更新計画を立て、投資額を抑制できる。その際には当該施設の運営からの知見だけでなく、他で運営してきた施設から得た改善ノウハウなども動員する。例えば海外企業の場合、我が国とは異なり、汚泥焼却と下水処理プラントを一つの制御室で管理する方式をとっている場合が多い。こうした海外の方式の導入によって合理化が加速される。
ちなみに従来の包括委託では、設備は従前のままで人員を公務員から比較的低賃金の民間人材に置き換えコスト縮減を図る。しかし、操業工程の見直しは、発注の段階で従来の行政の直営時代のやり方の踏襲が求められることが多く、合理化には限界がある。
このようにコンセッション方式ではインフラの所有権、つまり災害時などの設備復旧の権限と責任は行政側に置いたまま、日常の操業、維持管理に加えて設備更新までを民間企業の創意工夫に委ねることができる。
ちなみに下水は防災にかかわるから採算が気になる民間に任せられないといった懸念を聞くことがあるが、これは誤解だ。コンセッションに出すのはゲリラ豪雨対策などで活躍する巨大な地下水路の建設事業などの新規建設事業ではない。こうしたものは税金を投入して役所がやるしかない。あくまですでに出来上がっている施設の更新と維持管理である。また、そもそも今の我が国の下水のコンセッションの検討対象は下水にかかわる一切ではなく、処理場（主に機械で構成）などが中心だ。いずれ管路などにも広がりうるが、それにしてもダムや防波堤と同様に洪水対策で作られたコンクリート構造物は、対象とは考えない。
そもそもどこがコンセッションの対象になるのかは企業と発注者で合意し、リスクを管理できる場合にのみ成立する。一般人が想定する懸念はすべて契約交渉の中で検討され、解消できない部分はコンセッション対象から外れる。
コンセッション方式は関西空港など空港運営や愛知県の有料道路に導入され、アリーナや水道への導入も検討されているが、下水道でも期待できる。下水道については、まずは包括委託からと考える自治体が多い。しかし、維持管理費の節約だけでは限りがある。今後はコンセッション方式も検討し、設備更新の効率化に民間企業の力を借りることをお勧めしたい
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小池都政が誕生し、もうすぐ1年半だ。各種報道は、昨秋の衆院選を境に急に批判的になった。しかし都政の現場に足を運ばず書かれた印象論がほとんどだ。知事の仕事ぶりは、人と組織と予算を使っての業績を評価すべきだ。筆者は、経営学者だが都庁顧問、そして都政改革本部の特別顧問として一連の改革にかかわってきた。実体験と現場での見聞をもとにこれまでを総括し、今後について考えたい。
●豊洲移転と五輪予算の見直しから出発
2016年夏の知事選。小池氏は3人の有力候補の中で唯一、当時の都庁が既定路線としていた巨額の五輪予算と築地市場の豊洲移転の2つを見直す必要性を明言していた。市場については、なぜ卸売市場に土壌汚染の疑いがある場所が選ばれたのか、なぜ5800億円もの費用が掛かったのか。利権が絡んでいるとの疑惑があった。五輪予算については舛添前知事が最終的に3兆円を超える可能性に言及していた。一方で会場選定の過程や工事計画などの情報公開が足りず、国民の多くが釈然としていなかった。
就任後、小池知事は早速見直し作業に入る。だがいずれも予算化され、ほぼ着工済み（豊洲市場等は完成済み）の公共事業だった。だから当初はこの挑戦を無謀とみる向きが多かった。わが国行政では着工済みの公共事業の見直しは極めて難しい。八ッ場ダムをはじめ、死屍（しし）累々である。しかもこの2つの問題は深く、複雑に絡み合っているうえに知事の前には３つの大きな壁が立ちはだかっていた。
第1の壁は「期限」である。豊洲移転後の築地市場の跡地は五輪の車両基地に使われる予定だった。だからどちらも2020年の五輪開催までに工事を終えなければならない。どちらも見直しに割ける時間が限られていた。
第2に「権限」の壁があった。目の前の行政執行なら知事は絶大な権限を持つ。しかし知事は検事ではないし、職員や外部委員も調査権を持たない。過去に遡って疑惑を解明する手法は限られていた。疑惑解明への都民の期待の大きさと実際に知事ができることの間にはギャップがあった。
第3には議会の「反発」があった。特に都議会自民党は知事選に由来する反感に加え、今まで当局と決めてきたことを次々と知事に否定されることへの懸念が強かった。
それでも小池知事は公約に沿って敢然と見直し作業を始めた。作業には専門家と第三者の視点を入れるべく、私をはじめ数名が民間から加わった（都政改革本部の特別顧問、特別参与として）。
●1年半で３つの負の遺産を処理
その後の経過は各種報道の通りだ。まず、豊洲については知事は早々に移転延期を決めた。その直後に汚染地下水の存在などが発覚し、移転延期の決断は大正解と判明した。さらに過去の知事や職員が立地選定や建設過程で様々な不手際を重ねてきた可能性が明らかになった。また議会によるチェックも不十分だったことがわかってきた。一方で豊洲への移転については、いったん白紙に戻して築地を再整備する計画などが出てきた。そのためすったもんだが続いた。また豊洲の環境対策工事の入札も遅れた。だがそれも目途がつき、ついに昨年末に2018年10月の移転予定が決まった。こうして豊洲移転問題はようやく一段落がついた。
五輪予算の見直しについては、国際オリンピック委員会（IOC）および大会組織委員会との調整が難渋を極めた。特にすでに決めた会場の移転や設計の変更については内外の競技団体等の反発が極めて強かった。しかし都政改革本部の調査チームは、最悪の場合、開催費用の総額が3兆円超となるリスクを試算、公表した。またわが国の組織委員会に対し、開催の準備状況を広く情報公開することを迫った。さらに都庁は率先して自ら建設する施設の建設費を約400億円削減すると決めた。やがてIOCと組織委員会も開催予算の軽減や調達プロセスの見直しを打ち出し始めた。対立と混乱を経て、ようやくとめどなく予算が膨張し続ける構造にくさびが打ち込まれた。
以上をまとめると小池知事は、就任4カ月後（16年末）には、公約の一つだった五輪予算問題に決着をつけ、さらにその1年後（17年12月）に2つ目の公約の豊洲移転問題にも決着をつけたことになる。
●都議会改革
都民が小池知事に期待したのは上記2つの問題の見直しにとどまらない。この2つの問題の裏にはこれまでの都議会のチェック能力に対する疑問があった。この問題に対しては、小池知事は新規人材を入れた新会派「都民ファースト」を立ち上げ、2017年7月の都議選に打って出た。圧勝を経て、議会改革の礎ができた。一方で知事は公明党との連携関係も構築していた。この２つをもって都議会も知事の改革に協力する体制ができた（但し昨秋の衆院選後の状況の流動化は各種報道のとおり）。
●あえて本質課題を掘り下げた
以上、述べてきたように小池知事は就任2年を待たずに過去の知事たちが放置してきた都庁の3つの負の遺産（豊洲移転、五輪予算、議会改革）を処理しつつある。しかも当初からこの３つは公約に課題と掲げ、抵抗の渦巻く中、正面突破を試みてきた。あえて火中の栗を拾い、案の定、随所に混乱が起きた。しかし、事態はようやく収拾しつつあり、この解決の経験が都庁と都議会を前向きに変えていく礎となりつつある。東京都は不幸にして過去2名の知事がいずれも政治とカネの問題で任期途中で辞任に追い込まれた。だがようやく東京都は仕事師、実力派の知事を得たといえよう。
一部には豊洲への移転や五輪の準備が遅れたと批判する向きがある。しかし、見直しは知事選の公約であり、民意に基づく作業である。また見直しには当然、一定の時間が必要であろう。むしろ五輪準備のギリギリの状況下でも妥協を許さず過去の失政とその原因の解明に挑んだ小池知事の胆力とリーダーシップを賞賛すべきだろう。
しかも知事は、将来、都庁と都議会が二度と同じような問題を起こさないよう議会改革と都庁の入札制度の刷新や内部統制の仕組み改革にも着手している。また都政改革本部を設置し、いわゆる行政改革や業務の見直しにも取り組みつつある（http://www.toseikaikaku.metro.tokyo.jp/index.html）
特に知事が重視したのは情報公開である。例えば秘密とされていた都庁、IOC、組織委員会の開催都市協定や各種審議会の議事録がオープンにされるなど遅ればせながら随所で（http://www.toseikaikaku.metro.tokyo.jp/kaigi08/04_jouhoukoukai.pdf）
変化が起きている。また不備だった公益通報制度も拡充された。こうした空気の変化を感じ、今では巨大な都庁が各局単位で政策を見直し、また職場の随所で職員が自ら取り組む改革が始まりつつある （http://www.toseikaikaku.metro.tokyo.jp/kaigi08/05_jiritsukaikaku.pdf）。
都庁は巨大である。それを動かし、組織を律するだけでもたいへんである。小池知事は日常業務の傍らで3つの公約に沿った過去からの３つの負の遺産の処理に挑んできた。当選直後、単身、都庁に乗り込んできた小池知事を支持する議員はわずか数名だった。そこから出発して官僚組織と議会の両方を動かし、ようやく過去からの負債処理にめどをつけた。
重くて大きな組織の改革は難しい。日産自動車の場合はカルロス・ゴーン氏が、日立製作所では川村隆氏がやっと成し遂げた。東京都庁の場合には小池知事がそれを成し遂げつつある。ちなみに私は大阪府と大阪市でも特別顧問として橋下改革にかかわった。大阪の場合にも過去からの負の遺産として３つの不良債権問題があった（関西新空港、WTC、関空ゲートタワー）。橋下改革でも当初からの正面突破を試みた。その過程で伊丹空港の廃止を唱えるなど様々な戦術を駆使し、はた目には混乱が続いた。だが混乱を経て大阪は見違えるように再生しつつある。真の改革には、混乱はつきものである。また抵抗勢力の存在を明らかにする意味もある。大阪に続き、東京でもホンモノの改革が始まりつつあるといえよう。
都庁の改革は単なる自治体改革にとどまらない。激変する国際情勢から遅れがちな日本、停滞する国政、そして厳しい財政状況に目を向ければ、東京や大阪のような都市が主体的に挑む社会構造の改革が唯一の望みである。失敗を恐れず、果敢に物事に挑戦する小池知事にますます期待をしたい。
（注）本稿はあくまでも個人としての見解であり、公職に基づくものではない
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今日11月28日の都政改革本部会議では、小中高校の教育問題についても議論をした（http://www3.nhk.or.jp/news/html/20171128/k10011237941000.html）。
教育庁の調査では教育の質を支える上で最も大事な現場の教員の負担が年々増加している。そこで今回は現場教員の負担軽減のための抜本策が打ち出された。実現に向けてはまだまだ課題が多く、調査も必要だが、大きな方向性は会議で賛同を得た。以下は、今日の会議に私が提出したペーパーである。関連資料は以下を参照ください（http://www.toseikaikaku.metro.tokyo.jp/kaigisiryou12.html）
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学校運営・支援の今後について
特別顧問 上山信一
特別参与 町田裕治
１．教育の質の向上にあたっては、直接子供と接する家族（家庭）と教員（学校現場）の果たす役割は大きく、行政の課題としては、貧困家庭への支援と教員の勤務環境の向上が重要と考える。前者については、各種施策を展開中であり、今回はそのうち、後者に焦点を当てた。
２．都は、従来から教育委員会の内部に学校経営支援センターを開設（平成１８年度）し、各校の契約、給与、旅費事務等の事務手続きを集約・支援してきた（対象は、都立学校２５３校（高校１８６、特別支援学校５７、中高一貫校１０））。これは他の自治体にない先駆的取組であり、現場からも高く評価されてきた。
３．しかし、近年、都立学校の教員はますます多忙化し、また区市町村立学校の教員に向けても同様の支援が有効と思われる。また事務手続きのみならず英語やプログラミング等の教材開発や調査・研究、看護師などの専門人材を各校に派遣するといった新たな業務も増加しつつあり、これらも集約化する意義があると思われる。
４．こうしたニーズに積極的に応え 、また区市町村立の小中学校を新たな支援対象とする ためには 、これまでの 都 直営による支援体制では限界があ る。 今後は民間企業への業務委託や公益財団法人 等を通じた 効率的かつ機動的な支援体制への移行 が望ましい。
５．今回の事業分析では
、支援の需要サイド、すなわち
学校現場の実態
と支援のニーズが
整理できた
。
今後は、
供給サイド、つまり
個々の学校（個別教員の雑務、学校における事務
体制
）及び現行の学校経営支援センターの事務の在り方をより詳細分析
したうえで、①
ICT
の積極活用、②
民間企業への業務委託
、③
企業への外注ができ
ず都の直営による支援では非効率な分野の支援体制、について検討すべきである。
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