集団的自衛権って・・・・？ 終わりに

おわりに
フレデリック・フォーサイスの警告
この本を書いている途中で、何回も私の脳裏をよぎったものがあります。
ひとつは、イギリスの作家フレデリック・フォーサイス氏の言葉、いまひとつは集団的自衛権の問題に取り組んできた政治家、官僚、研究者の顔です。
小説『ジャッカルの日」などで知られるフォーサイス氏とは湾岸戦争の直後、月刊誌の対談で、アメリカとの付き合い方について意見を交わしました。
私が第1章で述べたように、アメリカにとって最も双務性の高い同盟国である日本の実情を説明したところ、聞いていたフォーサイス氏はいいました。
「アングロサクソンの思考様式で行動するアメリカは、敵に対してはいきなり拳を突き出すようなことをします。しかし、日本のような重要な同盟国が国益に沿ってアメリカに対して『ノτ」といっても、怒ったりはしません。真剣に耳を傾け、日本側からの対案がリーズナブルであれば、それを受け入れるのです。日本は戦後ずっとアメリカと付き合ってきたというのに、きちんと話をすることができていないようですね」
世界最強のアメリカに「ノー」といった国々が評価されているのは、アメリカのべーカー国務長官の回顧録『シャトル外交激動の四年」のところでもご紹介したとおりです。
アメリカに対してばかりでなく、日本が世界に通用する思考様式、行動様式を備えるに至っていない現状は、本書で明らかにした集団的自衛権をめぐる議論の水準にも現れています。フォーサイス氏の言葉が突き刺さってくるのです。
いまひとつ、日本国の舵取りをする人々が内包する問題があります。
とにかく、文中で集団的自衛権と集団安全保障を混同してきた事実などを指摘するたびに、旧知の政治家、官僚、研究者の顔が浮かび、特に政治家の皆さんについては、何回、「もったいない」と嘆息したことでしょう。
私が知っている政治家は、例外なく有能で勤勉な人ばかりです。朝早くから党の部会をハシゴしながら駆け回り、分厚い資料を小脇に抱えて次の公務へと向かう。外国の政治家と比べても、なんと真面目なことでしょう。
その日本の政治家が、安倍晋三首相が集団的自衛権の行使容認で示したような、政治家本来のリーダーシップを発揮できていないから、おかしな議論がまかり通り、「もったいない」と眩かざるをえないのです。

安全保障の答案は落第だらけ
最大の原因は、成長過程における「目標」にあると思います。
日本の政治家の多くは、受験中心の日本的風土のなかで「勝ち組」たらんとひたすら駆けてきたはずです。そうした政治家が、政界に入ってからも一貫して、受験競争の勝ち組が集まる官僚を意識するのは自然の流れなのです。
当然、政策の勉強も、そして思考様式までもが、官僚的なワンパターンになるのは避けられないことです。
そこに落とし穴があります。トップ官僚と同等の能力を備えれば御の字で、どんなに頑張っても二流、三流の官僚の能力しか身につけることができないのは、官僚とは違う仕事をしている以上、仕方ないことです。その結果は当然ながら、官僚とスムーズに話ができるレベルまで知識を詰め込んだあとは、官僚丸投げになりがちなのです。
しかし・どんなに有能であっても官僚の側には限界があります。自分の職務の権限と責任の範囲でしか答案を書くことを許されていないからです。
一方・外交や安全保障のような国家的な政策は、四つ、五つの省庁の力を結集しない限り、合格点の答案を書くことはできません。そして、省庁の縦割りを超えて政策の立案と遂行を命じることができるのは、政治の側なのです。それが政治のリーダーシップというものです。
ところが、官僚的な思考様式に染まっている政治の側は、リーダーシップに思いが至ることなく、有能な官僚に任せておけばなんとかなると思い込んでいますから、丸投げを画に描いたような光景が繰り返されることになってしまう。
官僚の側は、合格点の答案を書くにはどの省庁と組む必要があるのかわかっているのですが、政治が命じない限りは越権行為になり、勝手に省庁の垣根を越えるわけにはいかない。仕方なく、自らの権限と責任の範囲で答案を書くことになり、かくして合格点をとれない答案のオンパレードとなるのです。
官僚的な思考様式は、何事につけても受け身という形で現れます。命じられれば高い能力を発揮しますが、自ら前頭葉を働かせて構想を描くことは苦手です。その官僚的思考のクローンともいうべき光景は、政治家ばかりでなく、研究者の世界にも展開されていると言わざるを得ません。
だから、西ドイツが再軍備の時に個別的自衛権の単独行使を封じられた事実を、政治学者が見逃していたりするのです。
国家の存亡を左右する外交・安全保障・危機管理は、世界のどこに出しても通用するもの以外は零点の世界です。1945年の米軍の占領まで海に守られてきた日本は、その外交・安全保障・危機管理を苦手としています。だから、集団的自衛権についても井の中の蛙のような議論が百出したのです。
しかし、溜息をついていても始まりません。ひとつ提案したいと思います。
政治家はリーダーシップの面から、研究者は専門家としての知見の面から、そして官僚は政治家と研究者に本来の役割を果たしてもらうために、ひとつの具体的な政策について考えをぶつけ合うのです。日本でしか通用しない発想や思考様式を超えた意見も吸収し、咀噛しなければなりません。
幸い、安倍首相がリーダーシップを発揮した集団的自衛権は、その意味で格好の素材になると思います。国際水準を満たした法律制度の仕上がりとなるよう、期待をもって見守っていきたいと思います。

参考　日本政府は時代とともに憲法解釈を変えてきた
第二次大戦後、日本政府はみずからの自衛権について時代とともに政府答弁を変え、憲法解釈を変更してきました。その流れを整理しておきましょう。

1946年11月3日　日本国憲法公布
以来、次の憲法第9条をめぐる議論が続くことになります。
〈第9条日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動たる戦争と・武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。2前項の目的を達するため、陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。国の交戦権は、これを認めない。〉
憲法第9条だけを文面通りに読めば、「日本は永久に戦争をしない」(戦争放棄)、「日本は戦争するための軍隊を持たない」(戦力不保持)、「日本には交戦権がない」(交戦権否認)と受け取るのが自然です。
吉田茂首相は46年6月26日、旧憲法下で新憲法を審議する衆議院本会議で「戦争放棄に関する本案の規定は、直接には自衛権を否定はしておりませぬが、第9条第2項において一切の軍備と国の交戦権を認めない結果、自衛権の発動としての戦争も、また交戦権も放棄したものであります」と述べています。そして実際、54年の自衛隊創設まで、日本の防衛体制は憲法第9条の文面そのままの姿で推移することになります。
1947年、米ソニ大陣営の東西対立を指して「冷戦」という言葉が登場しました。48年の北朝鮮・韓国、49年の東西ドイツ、中華人民共和国・中華民国(台湾)という分断国家の誕生、東欧諸国の共産化、インドシナ戦争など、世界は激動の時代に突入していきます。そして50年6月25日、ソ連と中国に後押しされた北朝鮮が韓国に越境攻撃、朝鮮戦争が勃発します。

1950年8月10日　警察予備隊創設
マッカーサー元帥は日本政府に、総理府直属の警察予備隊7万5000人の創設を許可、警察予備隊令で「警察予備隊」が創設されます。
この警察予備隊について、吉田首相は50年7月29日の衆議院本会議で「その目的は何か、これは全然治安維持であります」「従って、その性格は軍隊ではないのであります」と述べ、軍隊でも戦力でもないことを強調しますが、実質的には軽武装の軍事組織的な性格を備えていました。

1951年9月8日サンフランシスコ講和条約調印
日本は独立を回復、アメリカとの間で(旧)日米安全保障条約を結びます。
日米安保条約については、吉田首相は「国が独立した以上、自衛権は欠くべからざるものであり、当然の権利である。この自衛権発動の結果として、安全保障条約を結ぶのは当然のことである」(51年10月16日)と述べました。
同じ頃の朝鮮戦争の韓国側犠牲者は「15ヵ月で死者100万人、避難民550万人」(韓国政府発表)にのぼり、アメリカが独立後の日本の防衛力整備に強く期待したことは、いうまでもありません。自衛隊創設までの3年足らずの間に、日本の防衛態勢はめまぐるしく変化していきます。

1952年　保安隊の設立
4月海上保安庁内に海上警備隊設置。
8月警察予備隊と海上警備隊を統括する「保安庁」を設置。
10月警察予備隊は「保安隊」、海上警備隊は警備隊と改称。
保安庁法によれば、保安隊の任務は「わが国の平和と秩序を維持し、人命及び財産を保護する」とされました。警察予備隊令にあった「警察力を補うため」という文言は削られ、保安隊は警察予備隊よりも軍隊的な性格を強めたのです。
当然、「保安隊は憲法違反ではないか?」との疑問が出され、日本の再軍備と憲法第9条の関係が、政治問題として盛んに議論されるようになりました。保安隊をつくるとき、吉田首相は「考えているのは、一に国家防衛、日本の安全、独立を防衛するための自衛力を養う」ことだと述べ、「憲法は自衛のための戦力を禁じていない」と国会答弁しました(52年3月6日、参議院予算委員会)。警察予備隊を「軍隊ではない」と説明した2年前から、大きく踏み出したのです。
しかし答弁の4日後、「戦力という言葉を用いたために、自衛のためには再軍備をしても憲法上差支えなきかのごとき誤解を招いた」「たとえ自衛のためでも戦力を持つことはいわゆる再軍備でありまして、この場合には憲法の改正を要する」と、訂正しました(52
年3月10日、参議院予算委員会)。世論の反発を前にして、保安隊も自衛のための戦力ではなく、したがって再軍備ではない、と取り繕ったのです。
このように、当時の政府は日本には個別的自衛権があるが、自衛のための戦力がない以上、日米安保条約にもとづきアメリカに守ってもらうことで個別的自衛権の行使とする、というふうに考えていたわけです。しかも、自衛のための戦力を持つには憲法改正が必要、という認識でした。個別的自衛権すら、そう考えられていた時代です。集団的自衛権については、ほとんど議論された痕跡はありません。

1954年　自衛隊の創設
朝鮮戦争は53年に休戦となりました。このころからアメリカは対ソ政策を「封じ込め政策」から、より積極的な「巻き返し政策」に転じます。ソ連は水爆実験に成功し、冷戦はむしろ激しさを増しました。日本に対するアメリカからの要求も強まります。
53年10月の「池田・ロバートソン会談」では、自由党政調会長だった池田勇人特使がアメリカのロバートソン国務次官補から防衛力の大幅増強を求められ、法的、政治的、社会的、経済的、物理的に制限があるとして、要求をかわそうとします。
日本側の言い分を受け入れたアメリカは、「防衛力の急増が無理なら防衛力の漸増を」と応じ、54年3月、アメリカが武器その他の援助をする代わりに、日本に防衛力の一層の増強を義務づける日米相互防衛援助協定(MSA協定)が調印されました。
このMSA協定を受けるかたちで54年7月1日、防衛庁設置法と自衛隊法(防衛二法)が施行されました。これが自衛隊の創設です。従来の保安隊は陸上自衛隊に、警備隊は海上自衛隊に改編され、同時に航空自衛隊が新設され、陸海空自衛隊を統括する防衛庁が総理府の外局としておかれました。創設時の自衛隊は、陸上13万9000人、海上1万6000人、航空6700人と、警察予備隊発足時の倍以上の規模に膨らんだのです。
16万人規模の自衛隊の誕生です。こうなると、さすがに日本政府も「日本は武力行使をしない」と言い続けることはできなくなりました。
そこで、政府は言い方を変え、「日本には自衛権がある。だから自衛のための武力行使は憲法違反ではない。したがって自衛隊は憲法違反ではない」と説明することにしました、これが当時の鳩山一郎内閣の統一見解です。ここでいう自衛権とは、もちろん個別的自衛権のことです。
「第一に、憲法は、自衛権を否定していない。自衛権は、国が独立国である以上、その国が当然に保有する権利である。憲法はこれを否定していない。したがって、現行憲法のもとで、わが国が、自衛権を持っていることは、きわめて明白である。
第二に、憲法は、戦争を放棄したが、自衛のための抗争は放棄していない。
一、戦争と武力の威嚇、武力の行使が放棄されるのは、『国際紛争を解決する手段としては』ということである。二、他国から武力攻撃があった場合に、武力攻撃そのものを阻止することは、自己防衛そのものであって、国際紛争を解決することとは本質が違う。したがって、自国に対して武力攻撃が加えられた場合に国土を防衛する手段として武力を行使することは、憲法に違反しない」(54年12月22日、衆議院予算委員会での大村清一防衛庁長官の答弁)
ようするに、憲法第9条の「戦争放棄」は侵略戦争の放棄であって、独立国家が当然持つ自衛権の発動まで放棄したわけではない。また「戦力不保持」は侵略戦争の戦力は持たない規定であって、自衛のための戦力である自衛隊はこれと矛盾はしない、というのです。政府の説明は、新憲法制定時に吉田首相が述べた「日本は憲法第9条第2項で自衛権の発動を放棄した」という説明とも、保安隊創設時に吉田首相が述べた「自衛のための戦力を持つ場合は憲法の改正を要する」という説明とも、明らかに異なるものになっています。第2章で述べたように、政府はこのとき、憲法解釈を変更したのです。

1960年　日米安保改定
それでは集団的自衛権について、日本政府はどう考えてきたのでしょうか。意外なことに、70年代以前に、集団的自衛権についての明確な考えはなかったといってよいのです。
朝鮮戦争の勃発後、「在日米軍基地が爆撃され、アメリカとの間で集団的自衛権の問題が生じ、警察予備隊に朝鮮戦線を守ってもらいたいという要求が出てきたらどうするのか」という趣旨の国会質問に対し、政府はこう答えています。
「日本は独立国なので、集団的自衛権も個別的自衛権も完全に持つ。しかし、憲法第9条により、日本は自発的にその自衛権を行使するもっとも有効な手段である軍備を」切持たないことにしている。だから、われわれはこの憲法を堅持する限りは、、こ懸念のようなことは断じてやってはいけないし、また他国が日本に対してこれを要請することもあり得ないと信ずる」(51年11月7日、西村熊雄外務省条約局長の答弁)
安保改定(新日米安保条約の締結)が議論された60年には、自衛隊を海外に派遣しないかたちでの集団的自衛権行使がありうる、との政府答弁も見られます。
「たとえば、現在の安保条約において、米国に対し施設区域を提供している。あるいは、米国が他の国の侵略を受けた場合に、これに対して経済的な援助を与えるということ、こういうことを集団的自衛権というような言葉で理解すれば、私は日本の憲法は否定しているとは考えない」(60年3月31日、林修三内閣法制局長官の答弁)
半世紀以上前のこの答弁は、本書で述べてきた私の考えにとても近いものですが、これ以上突っ込んだ話は出ずに終わっています。

1970年代　曖昧な政府答弁
高度成長時代、人びとの関心は経済面に集中しましたが、集団的自衛権が国会で議論されていなかったわけではありません。しかし、政府答弁を見ると「だいたいこんな感じだろう」というものばかりです。
「我が国が集団的自衛権の恩恵を受けているのはともかくとして、我が国が他国の安全のために兵力を派出してそれを守るということは憲法第9条のもとには許されないだろうという趣旨で、集団的自衛権は憲法第9条で認めていないだろうというのが我々の考え方である」(69年3月5日、参議院予算委員会での高辻正巳内閣法制局長官の答弁)
70年代に入ろうという段階でも、日本政府は集団的自衛権に関する明確な定義や考えを持っていなかったことがわかります。野党側も突っ込んだ議論はせず、「憲法上は認められないだろう」という曖昧な政府答弁を引き出すだけに終始していました。

1980年代　権利はあれども行使せず
80年代に入ると、アメリカはレーガン大統領が「力による平和」と呼ばれた外交戦略を推進してソ連に対抗します。これが引き金となって米ソ軍拡競争が進み、やがてコスト負担に苦しむソ連の屋台骨が揺らいでいくのです。
日本も81年5月にシーレーン防衛を表明し、82年11月に最初の日米共同統合実動演習が行われるなど、日米の軍事協力が強化されていきます。そんななか、鈴木善幸内閣は新たな憲法解釈を示しました。
「国際法上、国家は、集団的自衛権、すなわち、自国と密接な関係にある外国に対する武力攻撃を、自国が直接攻撃されていないにもかかわらず、実力をもって阻止する権利を有しているものとされている。我が国が、国際法上、このような集団的自衛権を有していることは、主権国家である以上、当然であるが、憲法第9条の下において許容されている自衛権の行使は、我が国を防衛するため必要最小限度の範囲にとどまるべきものであると解しており、集団的自衛権を行使することは、その範囲を超えるものであって、憲法上許されないと考えている」(81年5月29日、政府答弁書)
それからの33年間、湾岸戦争、同時多発テロ、アフガン戦争、イラク戦争などがあったにもかかわらず、日本は2014年7月1日に安倍内閣が集団的自衛権の行使容認の閣議決定をするまで、この「権利はあれども行使せず」の立場を続けたのです。
このように、個別的自衛権についても、また集団的自衛権についても、日本政府は時代とともに政府答弁を変え、憲法解釈を変えてきたのです。
1954年の自衛隊の創設に対して、「解釈改憲の結果だ。断じて許せない」と反対する日本国民が多数を占めなかったのは、「解釈改憲」が「憲法解釈を極端に変えることによる事実上の憲法改正」を意味するのに対し、憲法解釈の変更は許容範囲内と受け止めたからにほかなりません。

そのように歴史を振り返れば、安倍内閣が「集団的自衛権はあるが、行使できない」という憲法解釈を33年後に変更し、「集団的自衛権を行使できる」としても、別におかしなことや、許されないことではないのです。

[空虚]

わたくしは、集団的自衛権を行使できるようにする法律を持つことで、今まで考えることさえ怠けていた、U.S.A.に対して、きちんとNoを言う権利や義務や責任が明確に顕在化するよね、と隣人には言ってきました。でも、全員がみごとにU.S.A.に対して、きちんとNoを言う政権なんて、今後も無い、と言うのです。自分達が投票して決めているクセに。さらに、政権が言わなくても、自分達自身が海外に向けて、いくらでもNoを発信できると言っても、そんなの、政権がU.S.A.の言いなりですぐ戦闘行動すれば、無意味だからしないと言う。戦争反対、という言葉の重みを軽くしてしまう、お守り言葉として使うばかりの、無責任で事なかれ主義者達が隣人である事に、ウンザリさせられます。かつてのユダヤ人のように、国を失う試練が与えられますように。とさえ願う、Evil mad scientist をわたくしは演じましょう。